Аналіз БХК: што парушае новы «пашпартны» ўказ?

Беларускі Хельсінкскі камітэт прааналізаваў, якія міжнародныя абавязальніцтвы па правах чалавека і канстытуцыйныя гарантыі сваім грамадзянам парушае Рэспубліка Беларусь прыняццем Указа № 278 "Аб парадку выдачы дакументаў і ўчыненні дзеянняў".

Гэты тэкст з'явіцца па-беларуску пазней. Просім прабачэння.

4 сентября 2023 года был принят Указ № 278 “О порядке выдачи документов и совершения действий”. Во-первых, ряд административных процедур теперь можно будет совершить только в Беларуси лично, либо по доверенности, которая оформлена в Беларуси (в том числе и сделки с имуществом). Во-вторых, получить и обменять обычный паспорт, ID и биометрический паспорт можно будет только в Беларуси, даже для тех граждан Беларуси, у кого паспорта серии PP (то есть оформивших постоянное проживание в другой стране).

В XXI веке странно объяснять, что граждане государства являются одним из важнейших составляющих его международной правосубъектности — то есть, «государственности» и суверенитета как такового. Паспорт, в свою очередь, является одним из проявлений суверенитета государства и подчеркивает взаимные обязательства государства и граждан. «Отказаться» от инакомыслящей, неудобной части своих граждан, не нарушая свои международные обязательства и Конституцию, государство не может.

Принятый Указ не может обосновываться совершенствованием порядка осуществления административных процедур и оптимизацией деятельности загранучреждений, как это заявляется в его преамбуле. Принятые меры противоречат обычному стремлению и обязательству суверенного государства защищать своих граждан за рубежом, ряду международных обязательств Беларуси по правам человека, Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. и Конституции Беларуси.

Первой функцией консульского учреждения, согласно тексту ст. 5 (а) Венской конвенции о консульских сношениях (участницей которой Беларусь является с 1989 года) — является защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан. Помимо этого, в пп. d,e,f,h ст. 5, закреплены все те консульские функции, которые теперь либо полностью упразднены, либо которые теперь невозможно  осуществлять в полной мере.

Сама Беларусь в статье 59 Конституции обязалась принимать все доступные меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Также там говорится о том, что  государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. 

Государство не может произвольно урезать компетенцию своих органов, не соотнеся такую “оптимизацию” со своими обязательствами по защите прав человека и с конституционными гарантиями, которые оно обязано соблюдать в отношении своих граждан. 

Среди них как минимум:

• право на равное обращение (недискриминация) (ст. 26 Пакта о гражданских и политических правах, ст. 22 Конституции);

• право на свободное передвижение (ст. 12 Пакта);

• право на  невмешательство в личную, семейную жизнь (ст. 17 Пакта)

• право  вступать в брак и основывать семью (ст. 23 Пакта);

• право каждого ребенка на регистрацию и приобретение гражданства (ст. 7 Конвенции о правах ребенка); 

• право собственности (ст. 44 Конституции).

Дискриминация как отдельное нарушение

Принятые меры являются дискриминационными в отношении всех граждан Беларуси, пребывающих (временно) и проживающих (постоянно) за рубежом, потому что необоснованно ставят их в неравное положение по сравнению с остальными гражданами Беларуси. 

При этом, особо важно отметить, что изменения практически исключили из законодательства о документах и административных процедурах людей,  временно пребывающих в другой стране. Убраны практически все формулировки, которые таких людей учитывали. Они теперь для государства в “серой зоне”. То есть сейчас в этом смысле для государства есть просто “граждане Республики Беларусь” и “граждане, оформившие постоянное проживание за границей”.

Исключения в отношении удостоверения доверенностей, закрепленные в указе для сотрудников государственных органов и “иных лиц”, перечень которых утверждается Совмином, еще больше подтверждают дискриминационный характер принятых норм.

Даже те люди, которые могут приехать в Беларусь, вынуждены в связи с указом терпеть необоснованные ограничения, временные и финансовые неудобства. При этом, в особо уязвимом положении оказываются беларусы и беларуски, вынужденные уехать в силу политического преследования или рисков такого преследования после 2020 года. Они не могут приехать в  Беларусь, чтобы совершить необходимые процедуры в силу высоких рисков, связанных с их произвольным преследованием. Очевидно, что принятые законодательные меры направлены именно на ограничения  в правах вынужденных политических эмигрантов. Об этом свидетельствуют, в том числе, и последовавшие высказывания государственных акторов (включая предложения «сделать послабления для патриотически настроенных соотечественников за рубежом»).  

Еще в более уязвимом положении находятся правозащитники, представители демократических сил, активисты гражданского общества, журналисты независимых СМИ, так как их ареста по возвращении в Беларусь можно  ожидать практически со стопроцентной вероятностью. ПЦ “Вясна” совместно c Международной федерацией прав человека (FIDH) выпустили по этому поводу специальное заявление.

Особо важно понимать, что невозможность вернуться в Беларусь затрагивает не только политических эмигрантов последней волны (уехавших после 2020 года). Риски из-за публичной гражданской позиции или активистской (даже непубличной) деятельности существуют и для граждан Беларуси, давно и постоянно проживающих за рубежом.

Таким образом, сам факт принятия такого Указа — нарушение обязательств по недискриминации. Это в целом укладывается в тенденцию формализации дискриминации по признаку лояльности государству, которую мы отмечаем с начала 2023 года. Государство продолжает нарушать статью 22 собственной Конституции и статью 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые закрепляют принцип равенства всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту закона. 

При этом, Комитет по правам человека особо подчеркивает в Замечании общего порядка № 18, что принцип недискриминации, закрепленный в статье 26 Пакта применяется не только в отношении прав закрепленных в Пакте, касается обязательств государств в отношении их законодательства и его применения. Ст. 26  запрещает формальную и фактическую дискриминацию во всех областях, в которых государственные органы осуществляют регулирование или защиту. 

Отдельно в контексте дискриминации стоит акцентировать внимание на том, что ситуацию невозможности вернуться в Беларусь для ряда людей создало само государство своей репрессивной политикой. И в данном случае это не просто дискриминационная законодательная мера, а часть массовых политических репрессий, их следующая ступень. Не имея возможности нарушать права уехавших несогласных и достать их “физически” внутри страны, режим Лукашенко в рамках своих возможностей намеренно создает для этих людей ситуацию еще большей уязвимости и препятствия для реализации их прав за рубежом. Втягивая, таким образом, в участие в репрессиях все больше и больше государственных институтов и служащих (в данном случае сотрудников дипломатических и консульских учреждений), заставляя их выполнять незаконные (пусть и формализованные) указания.

Нарушение права на свободное передвижение

Невозможность продления срока действия паспорта или получения нового документа нарушает право на свободное передвижение, в первую очередь возможность покидать любую страну. Паспорт как проездной документ — условие sine qua non для реализации этого права, поскольку является обязательным документом при пересечении границы. Обязанность предоставить его гражданину лежит на государстве гражданства. 

Более того, в своем Замечании общего порядка №27 к ст. 12 Пакта о гражданских и политических правах Комитет по правам человека особо подчеркивает ситуации не выдачи паспорта своим гражданам, проживающим за рубежом: во-первых, Комитет прямо признает, что отказ государства выдать паспорт или продлить срок его действия для гражданина, проживающего за границей, является нарушением ст. 12 и, во-вторых, государство не может оправдываться, утверждая, что у граждан есть возможность вернуться на его территорию без паспорта. 

Нарушение права на вступление в брак

Одно из последствий принятых мер — отсутствие у граждан, которые не могут вернуться на родину ввиду угрозы преследования, возможности получить и легализовать справку об отсутствии записи акта о заключении брака. Требование предоставить доказательства отсутствия другого зарегистрированного брака — норма, присущая большинству правопорядков, в которых беларусы могут пожелать создать семью. Лишив своих граждан возможности доказать брачную правоспособность в другой юрисдикции, государство произвольно вмешивается в их право на вступление в брак и создание семьи.   

Нарушение права на отсутствие вмешательства в личную и семейную жизнь

Отсутствие возможности получить валидный паспорт, дубликат документа о завершении образования или акта гражданского состояния, справку об отсутствии препятствий для вступления в брак, легализовать свои документы, в значительной степени усложняет (или, в зависимости от законодательства страны пребывания, делает невозможным) осуществление ряда действий, без которых в принципе сложно представить полноценную человеческую жизнь. В том числе профессиональную и личную самореализацию, создание семьи, получение медицинских и образовательных услуг и т.д. Произвольные меры, грубо препятствующие осуществлению подобных действий в отсутствие адекватных обоснований, нарушают право на невмешательство в частную жизнь. 

Это право защищает также различные аспекты идентичности человека. Европейский суд по правам человека занимает последовательную позицию: гражданство — важный элемент такой идентичности. Отсутствие документа, удостоверяющего гражданскую принадлежность, бьет как по идентичности в смысле неопределенности правового статуса в отдельных правоотношениях, так и по возможности подтвердить гражданскую самоидентификацию. 

Потенциальное нарушение права ребенка быть зарегистрированным и получить гражданство

Важно акцентировать внимание на том, что введенные изменения препятствуют защите и реализации прав несовершеннолетних граждан Беларуси. И это отдельное нарушение, так как дети — уязвимая группа  согласно международным стандартам и требуют особой защиты.

Применительно к детям, рожденным за пределами юрисдикции Республики Беларусь, вопрос идентичности стоит особенно остро. Поэтому особо уязвимая группа среди детей — новорожденные дети беларусов и беларусок, не имеющих возможности вернуться в Беларусь по политическим причинам. При том, что Конвенция о правах ребенка 1989 г. обязывает государство не дискриминировать детей на основании взглядов их родителей (ст. 2(2)). 

Во-первых, дискриминационное отношение к инакомыслящим гражданам, проявляющееся в отказе в возможности получить валидный паспорт за рубежом, естественным образом распространится на детей таких граждан, так как отсутствие действующего паспорта у родителей может стать препятствием для регистрации новорожденного в загранучреждении. В таком случае ребенок не будет внесен в базу учета граждан Беларуси и де юре в принципе будет “не виден” для Беларуси.

Во-вторых, несмотря на то, что государство пребывания должно выдавать ребенку свидетельство о рождении в любом случае, а также несмотря на то, что какие-то граждане Беларуси смогут зарегистрировать ребенка и в беларусском загранучреждении (ведь не у всех срок действия паспорта истекает скоро) — ребенок все равно не сможет получить свой первый паспорт, а значит приобрести де юре доказательство принадлежности к беларусскому гражданству. По законодательству Беларуси таковым является только действующий паспорт гражданина Республики Беларусь.

Комитет по правам человека в Замечании общего порядка № 17 особо подчеркивает: в силу своей уязвимости, дети нуждаются в особой защите, включая, в первую очередь, право быть “замеченными” правовой системой государства через регистрацию в кратчайшие после рождения сроки, а также возможность получения паспорта для эффективной реализации прав, присущих их статусу (в данном случае — прав гражданина иностранного государства). Также важна определенность в гражданском статусе для формирования идентичности ребенка, в том числе через осознание принадлежности к государству, обязанному защищать его права и интересы. 

Нарушение права собственности

Отказав своим гражданам в возможности, среди прочего, продать, подарить свою недвижимость, зарегистрировать или снять с учета автомобиль без личного присутствия или наличия у представителя оформленной в Беларуси доверенности, государство отказывает им в праве на полноценное владение, пользование и распоряжение своим имуществом и нарушает статью 44 Конституции. 

***

На сегодняшний день, в отсутствие правоприменительной практики, сложно очертить все потенциальные затруднения, с которыми граждане Беларуси могут столкнуться при попытках реализации гарантированных им прав за рубежом. Права человека взаимосвязаны и взаимозависимы. Отсутствие возможности подтвердить свое гражданство, гражданское состояние или получить другие важные для правоприменителя страны пребывания документы позволяет с уверенностью предполагать более широкий круг прав, затронутых принятыми мерами.  Включая, в частности, право на труд и право на образование (реализация которых, к примеру, может быть усложнена ввиду невозможности предоставить апостилированный диплом). 

Так же важно отметить, что выполнение государствами пребывания своих обязательств по правам человека в отношении граждан Беларуси, находящихся на их территории, и невыполнение Беларусью своих — разные вещи. И даже если государства пребывания смогут в какой-то мере облегчить последствия этого Указа для беларусов и беларусок зарубежья, это не нивелирует нарушения Беларуси.

Этот же текст в pdf.

Арыгінал артыкулу на сайце БХК