Люстрация как элемент переходного правосудия: подходы социальных наук и международные стандарты

Авторы

Евгений Крыжановский,
доктор политических наук (Страсбургский университет),
исследователь, специалист по авторитарным
режимам и протестным движениям

Станислав Дмитриевский,
правозащитник, исследователь проблем переходного правосудия,
координатор проектов Центра документации им. Натальи Эстемировой (Норвегия)

Наталья Мацкевич,
адвокат, правозащитница, исследователь,
эксперт программ формального и неформального образования по правам человека

Введение

В последнее время в общественном пространстве все заметнее проявляется интерес к вопросам переходного правосудия (Transitional Justice) в будущей Беларуси и люстрации как одной из его возможных мер. Дискуссии на эту тему возникают, с одной стороны, в процессе и в ответ на разработку демократическими силами стратегии и концепций мер переходного периода.  С другой стороны, понятно, что обсуждение этих мер рано или поздно перестанет быть теоретическим и потребует конкретных позиций и решений.

Условия сегодняшнего дня не дают оснований прогнозировать немедленные политические изменения в Беларуси, и, соответственно, скорый запуск механизмов переходного правосудия. Однако именно текущий период открывает пространство для анализа, сравнительного сопоставления опыта и выработки подходов, которые не будут сформированы под давлением срочности, общественных ожиданий или политической конъюнктуры.

В этой работе особая ответственность ложится на юристов и правозащитников. Они, обладая экспертными компетенциями и продвигая правовые и гуманистические ценности, способны формировать аргументированную позицию и организовывать ее обсуждение в гражданском обществе. Именно такая их роль отвечает уже озвученному запросу на профессионально обоснованное мнение, конкуренцию идей и подходов, а также повышение осведомленности общества.  Она создает предпосылки для того, чтобы дискуссия о переходном правосудии развивалась в научном и правовом, а не только в политическом поле.

Разговор про Transitional Justice возникает тогда, когда наблюдается не просто существование недемократического режима, а явное совершение представителями государства грубых нарушений прав человека и связанных с ними преступлений. Правосудие переходного периода охватывает весь спектр процессов и механизмов, связанных с попытками общества преодолеть тяжелое наследие крупномасштабных нарушений законности в прошлом с целью обеспечить подотчетность, справедливость и примирение [1].

Инструменты переходного правосудия включают в себя меры: (1) по восстановлению  жертв (реабилитация и возмещение ущерба); (2) в отношении нарушителей (уголовная ответственность и внесудебные механизмы, включая люстрацию); (3) по недопущению новых нарушений (включая конституционные, правовые и институциональные реформы); (4) направленные на сохранение памяти и на оздоровление общества в целом (укрепление гражданского общества, увековечение памяти, культурные инициативы, сохранение архивов, реформирование исторического образования и другие).

В данной публикации рассматривается люстрация как одна из мер переходного правосудия, направленная на регулирование доступа к публичным демократическим институтам для лиц, причастных к репрессиям и поддержанию авторитарного режима. Речь идет не о наказании за прошлое как таковом, а о механизмах защиты демократических институтов в период перехода к устойчивой демократической политической системе.

В отличие от уголовного правосудия, ограниченного высокими стандартами доказывания, давностью привлечения к ответственности, амнистиями и возможной слабостью новых правоохранительных институтов, люстрация на определенном этапе может стать эффективной административной мерой. Она позволяет ограничить участие отдельных лиц в осуществлении публичной власти с учетом их прошлых действий, включая как преступные, так и не преступные.  Люстрация сосредоточена на проработке прошлого и направлена на преодоление недоверия к государственным институтам. В то же время, люстрация как чрезвычайная мера отличается от обычных процедур отбора на государственную службу, которые ориентированы на оценку добропорядочности и квалификации кандидатов (что не обязательно связано с оценкой их сотрудничества с репрессивным режимом, а является только проверкой их способности выполнять государственные функции).

Цель данной публикации — предложить синтетический анализ исследований люстрации в социальных науках, выявить их общие принципы, ключевые вызовы и возможные последствия. С использованием сравнительного опыта рассматриваются факторы выбора моделей люстрации и рамки, в которые потенциально может быть вписана кадровая реформа в ходе демократического перехода в Республике Беларусь. Текст не претендует на разработку «идеальной модели» для Беларуси, в том числе потому, что множество факторов, определяющих выбор модели в момент смены режима, являются ситуативными и на данный момент неизвестны. Он также не представляет собой оценку существующих проектов люстрации. Содержание этого текста формирует определенную базу знаний, которую можно использовать при выработке обоснованной юридической и правозащитной позиции, включая международные стандарты, предъявляемые к соблюдению при разработке модели люстрации и ее имплементации.

Определение люстрации и подход к поиску факторов выбора модели

Первоначально термин «люстрация» использовался для описания кадровой реформы, которая проводилась в посткоммунистических государствах Центральной и Восточной Европы. В соответствии с таким пониманием, люстрация представляет собой «процесс проверки групп людей на предмет предыдущих действий по сотрудничеству с коммунистическим режимом (особенно действий по сотрудничеству с тайной полицией) и, в свою очередь, лишение членов этих групп права занимать высокие должности в государственном секторе [2]». Позднее, с учетом опыта демократического транзита в странах Латинской Америки, Африки, Центральной Азии и других регионах мира, значение термина расширилось на более широкий круг ситуаций поставторитарной трансформации вне зависимости от идеологической окраски того авторитарного режима, чье наследие предполагалось преодолеть.

Люстрация не обязательно влечет за собой увольнение чиновников, связанных с прошлым режимом.  Их перевод на менее высокие, «нелюстрируемые» позиции также может быть решением (как, например, в случае Чехии). Кроме того, как мы увидим позже, некоторые системы люстрации не подразумевают увольнения государственных служащих, если они признались и, в некоторых случаях, публично раскаялись в своем прошлом.

Несмотря на то, что чаще всего этот процесс затрагивает назначаемые должности в государственной службе и вооруженных силах, люстрация «может также распространяться на руководящие должности в государственных СМИ, руководство государственными компаниями и некоторые должности в частном секторе, представляющие общественный интерес, такие как регулирование торговли товарами, имеющими отношение к безопасности, и т. д.»[3]. Такого рода расширение поля применения люстрационных программ особенно заметно в так называемых «поздних люстрациях» – начиная с 2000-х годов, когда стало ясно, что бывшие коммунистические элиты нередко сохраняли значительное влияние на политическую и экономическую жизнь страны после падения режимов. Так, в случаях люстрации в Польше и Румынии в 2006 г., «меры по проверке кандидатов больше не сосредоточены исключительно на политической элите, но включают в себя целый ряд должностей в государственном, квазигосударственном и даже частном секторах. Новые меры нацелены на другую группу лиц – лиц, занимающих «должности, связанные с общественным доверием», широко определенная категория в социальном, экономическом и политическом плане»[4].

В социальных науках люстрация чаще всего рассматривается в контексте посткоммунистических стран, хотя здесь стоит сделать несколько оговорок. Во-первых, даже в посткоммунистических странах этот процесс может затрагивать более поздние периоды политической истории. Например, в Украине программа люстрации, запущенная после революции 2014 г., касалась не только коммунистического прошлого страны (хотя и этот аспект затрагивался), но охватывала и 2010-2014 годы.  Во-вторых, очевидны параллели с процессами переходного правосудия против коллаборационистов, разворачивавшихся после Второй мировой войны в некоторых странах (например, очищение (épuration) государственного аппарата, а также культурных и научных кругов во Франции, или денацификация Германии). В-третьих, Комиссии правды и примирения в странах Латинской Америки и Африки (часто предоставляющие прощение в обмен на признание), хотя и не позиционируемые открыто как люстрационные инструменты, могут быть сравнимы с мягкими формами люстрации. Дебаасификация Ирака после конца режима Саддама Хуссейна, в свою очередь, включала программу жесткого очищения государственных органов. Проверки государственных служащих, аналогичные люстрации,  также проводились, в том числе при поддержке ООН, в рамках программ правосудия переходного периода в Португалии, Боснии и Герцеговине, Косово, Восточном Тиморе, Либерии и Гаити[5].

С точки зрения социальных наук, реально применяемые программы люстрации являются результатом компромисса. С одной стороны, широкая смена персонала государственного аппарата имеет многочисленные преимущества: она позволяет символически отделить прошлый режим от будущего и повысить доверие к институтам власти, противодействовать коррупции и злоупотреблениям властью, сопутствовать консолидации новых демократических институциональных практик и т. д. Смена персонала сопутствует более глубокой трансформации политической системы и укрепляет новые институты, она сокращает риски противодействия прошлых элит и сохранения авторитарных институциональных практик.

Самой очевидной мерой отстранения «старых» кадров от выполнения государственных функций является ликвидация тех институтов, особенно отдельных силовых структур, основной задачей которых было осуществление политических репрессий или политики государственного террора в отношении несогласных. Однако большинство государственных органов не могут быть ликвидированы и должны выполнять свои функции, одновременно реформируясь. При этом юридическая реформа политических и правовых институтов сама по себе не является гарантией демократизации, особенно когда она реализуется людьми, привыкшим к авторитарным практикам, государственными служащими, обученными и профессионально сформированными в условиях диктатуры.

С другой стороны, есть много факторов, которые на практике ограничивают масштаб программ люстрации: радикальные проекты уменьшают вероятность переговоров с уходящими авторитарными элитами, которые будут сильнее держаться за власть, опасаясь последствий ее смены; масштабные увольнения могут вызвать дефицит кадров, что негативно скажется на функционировании государственных институтов; в обществе может проявиться недовольство, вызванное ощущением неизбирательности и жесткости таких механизмов и страхом стать их жертвой. Критика – в том числе международная – с позиций принципов справедливости, прав человека и верховенства права и разные формы влияния внешних акторов (международных организаций или государств) также могут ограничить масштаб мер и т. д.[6] С этой точки зрения, логика выбора сбалансированной модели люстрации заключается в идентификации ограничительных факторов, которые мешают выбрать более масштабную и жесткую модель. Таким образом, каждая модель соответствует контексту и ситуации ее применения, поскольку от них зависят и ограничивающие факторы.

Не следует забывать, что люстрация является лишь одним (и достаточно «мягким» по сравнению с уголовным преследованием) инструментом переходного правосудия. Люстрацию нужно рассматривать как составную часть более широкого комплекса мер, часто включающих «доступ к секретным архивам, возвращение собственности, публичную идентификацию бывших секретных агентов, реабилитацию бывших жертв и выплату компенсаций, пересмотр учебников истории, программы примирения и увековечение памяти»[7].

Цели люстрации

С точки зрения правовых стандартов, главная цель люстрации – защита новой демократии, предотвращение влияния лиц, представляющих угрозу демократическому транзиту, на государственные институты.

Основная задача люстрации – ограничение доступа к государственной власти тех представителей прежней политической элиты, которые не проявляли приверженности демократическим принципам в прошлом и не демонстрируют мотивации для их принятия в настоящем.

С точки зрения же критических социальных наук, которые анализируют реальное, а не желаемое, применение и функционирование люстрации, считается, что она может преследовать достаточно разнообразные цели[8], которые можно объединить в четыре группы.

Первая группа целей связана с обеспечением переходного (и по факту ретроактивного) правосудия – посредством люстрации новые элиты стремятся исключить лиц, благодаря которым функционировал предыдущий политический режим и которые несут по крайней мере моральную ответственность за его преступления (вопрос юридической ответственности рассматривается другими формами переходного правосудия). Хотя с точки зрения правовых стандартов для люстрации нельзя ставить цель политической расплаты, на практике такую (часто негласную) мотивацию (и со стороны новых элит, и со стороны общественного мнения) сложно исключить. По этой же логике, механизмы люстрации также могут помочь сократить «разрыв безнаказанности», обеспечив, чтобы лица, ответственные за прошлые нарушения, по крайней мере, не продолжали пользоваться привилегиями и преимуществами государственной должности. В этом смысле люстрация вписывается в логику осмысления или переосмысления прошлого, работы над коллективной памятью, раскрытия правды и восстановления справедливости. С другой стороны, процедура, введенная на законодательном уровне и осуществляемая прозрачно и планомерно, предотвращает «дикую» люстрацию и шантаж в отношении лиц, которые воспринимаются как соучастники и виновники репрессий.

Вторая группа целей касается демократизации и обращена к будущему: люстрация должна «свести к минимуму влияние наследия недемократического прошлого на демократическое настоящее»[9]. Особенно подчеркивается важность люстрации в процессе консолидации демократического режима (т. е. приобретения устойчивости демократии): установление гражданского доверия, легитимация государственных институтов, предотвращение подрыва реформ со стороны бывших элит. Наталия Летки говорит о четырех элементах влияния люстрации на демократизацию: (1) ослабление сетей солидарности и сотрудничества бывших элит; (2) символический аспект «ритуального очищения» от предыдущего режима; (3) легитимация нового режима посредством разрыва со старым; (4) в некоторых случаях (особенно в Германии после 1989 г.) – переход от карьерных логик, основанных на партийной или личной лояльности к принципам компетентности и эффективности в государственной службе[10]. И Летки в своей статье, и Синтия Хорн в своем более позднем количественном исследовании[11] находят, что люстрация способствует консолидации демократии и усилению доверия к государственным институтам. Результаты исследования Сьюзан Чой и Романа Дэйвида также показывают, что все системы люстрации усиливают и доверие к правительству[12]. Тем не менее, не стоит забывать, что общественное доверие к государственным институтам – результат комплекса факторов, где восприятие уровня коррупции, эффективности предоставления услуг, экономического неравенства и компетентности играют особенно важную роль[13]. Хотя люстрация и может способствовать некоторым из этих факторов (например, содействуя борьбе с коррупцией или улучшению компетентности государственного аппарата), одна она не является гарантией доверия и должна сопровождаться комплексным подходом к реформе государственного управления.

Борьбу с коррупцией можно причислить к третьей категории целей люстрации. Посредством смены государственного персонала, «люстрация пресекает политические, экономические и административные злоупотребления предыдущих режимов, ограничивая возможности для коррупции бывших […] элит»[14].  Отражая тот факт, что в начале 2000-х годов коррупция стала одной из основных причин критики со стороны международных организаций и европейских институтов по отношению к центрально- и восточноевропейским странам, антикоррупционные аргументы особенно активно используются в случаях «поздней люстрации». «Политика поздней люстрации пересматривается и реализуется в сочетании с антикоррупционными мерами, а в некоторых случаях и в качестве их замены»[15]. Такого рода подход характерен для программ, принятых, например, в Польше и Румынии в 2006 году или в Украине в 2014 году. Наряду с прочими положениями, закон Украины № 1682-VII «Об очищении власти» 2014 г. «лишает права занимать государственные должности в течение десяти лет лиц, обогатившихся в нарушение антикоррупционного законодательства Украины»[16].

Последняя категория целей, которые может преследовать политика люстрации, соответствует логикам ее стратегического и прагматического использования. Эти цели не являются официально заявленными и часто критикуются. Люстрация может служить инструментом делигитимации соперников, связанных с прошлым режимом, и аргументом в электоральной и партийной борьбе. Также люстрация может инспирироваться желанием поддерживающих ее политических сил показать готовность осуществить разрыв с прошлым режимом и соответствовать ожиданиям зарубежных партнеров.

Модели и системы люстрации

Широко известные системы люстрации, описывающие логику и принципы, в соответствии с которыми определяются конкретные люстрационные меры и модели, были в первый раз определены Романом Дэйвидом в 2006 г. исходя из анализа законодательства в Чехословакии (позже Чехии), Германии, Венгрии, Польше, Албании, Болгарии и Сербии в 1990-2003 гг.[17] Основываясь на этих примерах, он выделяет три «семьи», в которые можно объединить системы люстрации.

Первый тип систем – исключающие (эксклюзивные), поскольку они стремятся исключить сотрудников старого режима из государственной службы, часто прибегая к массовым запретам, увольнениям и понижениям в должности до позиций, которые не подлежат люстрации. Как только факт сотрудничества с предыдущим режимом установлен, служащий автоматически попадает под действие механизмов люстрации. Основные принципы и цели таких систем – глубинные политические преобразования, смена персонала и достижение справедливости[18]. Иногда такого рода системы также называют «моделью возмездия» в случае полного запрета занимать позиции в государственной службе для лиц, связанных с предыдущим режимом (как в случае Украины после 2014 г.), или «моделью полувозмездия» (semi-retributive model), если они предусматривают исключение только когда эти лица стремятся занять определенные (люстрируемые) позиции (как в случае Чехословакии).

Исключающие системы люстрации были предложены в Чехословакии в 1991 г., в Болгарии в 1992 г. (впоследствии ограничены Конституционным судом), в Албании в 1993 г. (впоследствии отменены Конституционным судом) и позже в Украине в 2014 г.

В целом, результаты исследований показывают, что «более жесткие программы люстрации могут повысить доверие к государственным институтам. […] Программы люстрации, сопровождающиеся более значительными, а не просто символическими, институциональными изменениями, оказывают большее влияние на укрепление доверия»[19]. В то же время, именно механизмы исключающей люстрации и их неизбирательный характер вызвали основную волну критики со стороны международных организаций, в частности, Международной организации труда[20] и ПАСЕ[21]. «По их утверждению, неизбирательный характер исключения представляет собой коллективное наказание и нарушает международные стандарты в области прав человека, а именно право на свободу выражения мнения, право на свободу от дискриминации и достаточно сомнительное право на работу в государственных службах»[22].

Второй тип систем называют инклюзивными или включающими, поскольку они не предполагают автоматического отстранения служащих от постов, а основываются на раскрытии и разглашении их связей с прошлым режимом и делают упор на социальные, а не юридические инструменты. Основные принципы и логика таких систем – изменение идеологической ориентации государственного персонала, а также защита общественной безопасности (такие системы, как считается, позволяют сократить риски глубоких политических конфликтов, дестабилизации и угроз безопасности)[23].

Нередко инклюзивная люстрация является результатом политических переговоров между старыми и новыми элитами, она «формируется под воздействием баланса сил и […] часто способствует национальному взаимопониманию и примирению»[24]. В этой системе представители элит прошлого режима могут сохранить свои должности при выполнении определенных условий. Обычным условием является обязательное раскрытие информации о связях с прошлым режимом[25]. Возможность продолжать занимать свою должность обменивается на раскрытие правды о прошлом. Предполагается, что после раскрытия фактов общественность сможет контролировать действия представителей элит прошлого режима.

Такие формы люстрации также иногда описываются как «second-best alternative» (альтернатива, которая уступает первому выбору), поскольку они часто вводятся в связи с невозможностью, сложностью внедрения или нецелесообразностью эксклюзивной системы[26], или как «модель исторической ясности», так как они направлены, прежде всего, на раскрытие и разглашение событий прошлого без юридических последствий для служащих[27].

Примеры таких инклюзивных механизмов: венгерский (1994 г.), румынский (1999 г.) и сербский (2003 г.) проекты люстрации.

Один из подвидов инклюзивных систем люстрации – это примирительная модель, или модель, основанная на раскаянии (Reconciliatory/Confession-Based Model). Она поощряет признания или требует их, иногда предоставляя амнистию в обмен на полное раскрытие информации. Специфика примирительной системы заключается в том, что она обращена как к прошлому (требует раскаяния и разрыва со старым режимом), так и к будущему, поскольку является своего родом актом демонстрации верности новому режиму и может предполагать, например, присягу на новой конституции. Наиболее известный пример проектов люстрации, вписывающихся в эту модель – польская система 1997 г. «Включение зависит от публичного признания соответствующим лицом своего сотрудничества с прошлым режимом. Каждый чиновник должен подать аффидевит, который проверяется в рамках специальной процедуры люстрации. Аффидевит служит тестом на лояльность. Чиновник-коллаборационист стоит перед выбором: сказать правду и сохранить свою должность, или отрицать прошлое и рискнуть быть уволенным. Раскрытие информации о прошлом сотрудничестве и любые случаи нечестности, т. е. сокрытие фактов, объявляются официально»[28]. При этом, в отличие от судебных процедур переходного правосудия, служащие не обязаны раскрывать детали своей связи с прошлым режимом и свою роль в прошлых событиях – в случае отказа остается возможность увольнения по собственному желанию или перехода на другую, нелюстрируемую позицию. Эта система особенно близка к функционированию Комиссий правды и примирения, но эффективность этой модели в Польше была ограничена тем, что процедура рассмотрения и детали сотрудничества с коммунистическим режимом не являлись публичными.

Третий тип выделяемых систем люстрации – смешанный. Он включает в себя элементы как инклюзивных, так и эксклюзивных систем, где решение по поводу включения или исключения принимаются в зависимости от конкретного случая, индивидуально. «Сотрудничество с предыдущим режимом может привести к исключению, а может и нет. Сотрудники должны продемонстрировать свою способность занимать доверительную должность. Учитывая прошлые действия заявителя, требования конкретной должности и общую ситуацию на рынке труда, власти по своему усмотрению принимают решение о том, следует ли предоставить служащему второй шанс. […] Это равносильно избирательному преследованию на уровне уголовного правосудия»[29]. Смешанная система была предусмотрена в ходе объединения Германии: кандидаты на государственные должности в бывшей ГДР должны были предоставить свое согласие на проверку и заполнить анкету о степени и формах их сотрудничества с коммунистическим режимом. Сокрытие участия в репрессиях в прошлом, как правило, вело к увольнению, однако (в отличие от польской системы) признание правды не давало автоматического права остаться на должности. Если человек признавал себя коллаборационистом, его просили дать объяснения, после чего проводилось еще одно собеседование и, в некоторых случаях, дополнительная проверка. По результатам проверки коллаборационисту могло быть разрешено остаться на должности, либо он мог быть переведен на другую должность или уволен. «Таким образом, система имела либо инклюзивный, либо эксклюзивный эффект, в зависимости от результатов проверки»[30].

Некоторые специалисты также упоминают систему люстрации, которую они называют «амнезия»[31] и которая вписывается в «модель толстой линии» (Thick Line Model)[32] переходного правосудия, которая предлагает «подвести черту под прошлым», не наказывая сотрудников прошлого режима и без обнародования фактов их сотрудничества, прощая или забывая прошлые поступки. По сути, здесь речь идет  об отказе от какой-либо люстрации вообще.

Факторы, влияющие на выбор системы люстрации

Говоря о выборе системы люстрации, нужно принимать во внимание два аспекта. Первый – вопрос факторов, которые влияют на выбор, внедрение и функционирование механизмов люстрации. Второй – политические последствия той или иной системы.

В том, что касается первого вопроса, выбор системы или модели люстрации определяется несколькими взаимосвязанными факторами, в том числе наследием предыдущего режима, характером способа перехода к демократии, текущей борьбой за политическую власть, требованиями общественности и влиянием внешних акторов. Многие политологи показали, что этот выбор зависит не только от объективных преимуществ и эффектов той или иной системы, но и от контекстуальных факторов, связанных с логиками поведения и стратегиями политических акторов в момент обсуждения этого выбора и определения конкретных механизмов.

Первый фактор – тип процессов, ведущих к смене режима (тип транзита). Согласно с теоретической «проблемой палача» Сэмюэла Хантингтона (которая моделирует обращение с представителями прошлого режима в момент перехода)[33], революционная смена режима («замена» элит) наиболее благоприятна для эксклюзивной или смешанной люстрации, тогда как договорный переход (например, модель круглых столов) или внутренние реформы (трансформация режима руками его же элит) будут способствовать инклюзивным моделям или отсутствию люстрации в целом. При этом, чем слабее был авторитарный режим на момент передачи власти демократическим силам, тем выше вероятность эксклюзивной люстрации.

Второй фактор, влияющий на выбор системы люстрации – политическая сила элит прошлого режима в новой политической системе. Электоральный вес и остаточное влияние бывших правящих партий влияют на то, насколько радикальной или умеренной становится политика люстрации: эта тенденция привела к ее значительным различиям в странах Центральной и Восточной Европы. Так, Чехословакия смогла принять радикальные меры по люстрации на раннем этапе, поскольку коммунистический лагерь в стране был ослаблен и утратил легитимность. Напротив, в Болгарии и Румынии, «где бывшие коммунисты по-прежнему пользовались значительной поддержкой избирателей, вопросы люстрации и преследования за преступления, совершенные при коммунистическом режиме, усугубили и без того значительную политическую поляризацию»[34].

Третий тип факторов связан с политической конкуренцией в новом режиме. Было замечено, что напряженная посткоммунистическая политическая конкуренция, особенно между бывшими коммунистическими элитами и оппозиционными группами, могла стимулировать использование люстрации для борьбы за власть, особенно с течением времени[35]. Кроме того, различия в доступе бывших оппозиционных групп к власти и их способности сформировать коалицию, поддерживающую люстрацию, также являются переменными, определяющими принятие системы законодательства о люстрации в Центральной Европе.[36]

Кроме того, выбор централизованной или децентрализованной организации люстрации влияет на ее последовательность и равномерность. Так, децентрализация смешанной люстрации в Германии привела к тому, что в разных регионах она проводилась в разной степени строго, что подрывало ее эффективность[37]. Другая форма децентрализации люстрации – это рассредоточение системы ее применения между разными органами власти, ответственными за очищение собственных рядов. Такая модель была выбрана в Украине после 2014 г. – вопреки рекомендациям Венецианской комиссии Совета Европы. В результате «в некоторых случаях увольнение коррумпированных государственных служащих с должности сознательно избегалось в связи с клиентелистскими сетями и дискреционной кадровой политикой»[38].  Централизация может лучше подходить для полноценного функционирования строгих систем люстрации.

Пятый тип факторов – наличие громких скандалов и состояние общественного мнения. Скандалы, связанные с бывшими спецслужбами, разочарование общественности в результатах демократических преобразований или повсеместные требования раскрытия информации создают спрос на люстрационные механизмы, могут стать поводом для их принятия и повышают вероятность выбора эксклюзивных систем[39]. «В целом, решению о начале проведения проверок должна предшествовать «оценка риска». Одним из важнейших элементов такой оценки является степень поддержки люстрации со стороны общественности: если решение принимается вопреки общественному мнению, значимость проверки, скорее всего, ограничится политическими конфликтами, а ее эффективность значительно снизится»[40].

Правовые и правозащитные соображения также могут повлиять на выбор модели люстрации. Определение приемлемой точки равновесия между требованиями справедливости или правды и необходимостью обеспечения конфиденциальности, соразмерности и верховенства права может повлиять на выбор модели в пользу более инклюзивных или, наоборот, более строгих мер[41].

Важную роль могут играть и внешние факторы также, в том числе в правозащитной и правовой перспективе. Международные нормы и заключения международных органов[42], требования для вступления в ЕС или давление со стороны внешних акторов могут способствовать выбору умеренных инклюзивных моделей, или же, наоборот, подталкивать элиты к введению программ люстрации, как в Сербии в 2003 году[43].

Еще один фактор, который следует принимать во внимание для объяснения выбора системы люстрации – ее предполагаемое влияние на предоставление политических благ (совокупность разнообразных материальных и символических благ и услуг, предоставляемых государством – от социальной защиты и физической безопасности до членства в международных организациях). Лидеры нового режима должны обеспечить, чтобы политика люстрации воспринималась их избирателями как способствующая, или по крайней мере не препятствующая предоставлению политических благ и эффективному функционированию государства. Чем ниже эта способность, тем меньше вероятность строгих систем люстрации, и к тем более узким кругам она будет применяться[44].

Последняя группа факторов касается периода времени, в который определяется модель. Момент, когда обсуждается вопрос о люстрации (сразу после смены режима или через несколько лет), и основные проблемы, свойственные этому моменту (такие как политические скандалы), влияют на срочность и характер принимаемых мер. Среди ученых нет единого мнения по поводу периода наибольшей эффективности люстрации. Некоторые считают, что она должна проводиться на раннем этапе переходного периода, чтобы не допустить ее искажения или отклонения от первоначальной цели – осуществления символических и институциональных изменений. Другие же, основываясь на эмпирическом анализе, ставят под сомнение это утверждение. «Время проведения не имеет простой линейной связи с укреплением доверия. Из-за обратной U-образной формы связи между временем проведения и доверием, пик эффективности может наступить позднее в процессе перехода, хотя точный переломный момент неизвестен. Таким образом, хотя можно утверждать, что очень позднее проведение люстрации действительно негативно влияет на укрепление доверия, предположение о том, что только раннее проведение люстрации является эффективным, не подтверждается анализом. Время проведения люстрации имеет сложную взаимосвязь с укреплением доверия и опровергает представленные в литературе предположения о том, что только раннее проведение люстрации является полезным»[45].

Таким образом, в целом, модель люстрации, принятая в той или иной стране, является результатом сложного взаимодействия исторического наследия, современной политики, правовых соображений и внешних влияний – все эти факторы влияют на вероятность как введения люстрации, так и выбора одной из ее систем.

Политические эффекты выбора системы люстрации

Второй аспект, учитываемый при выборе системы люстрации – политические последствия, которые может нести ее применение – ожидаемые результаты и эффекты. По мнению Романа Дэйвида, «выбор подходящей системы люстрации для конкретной страны будет зависеть от взаимодействия между предполагаемыми последствиями и характером унаследованных [от предыдущего режима] разногласий»[46], которые люстрация должна разрешить.

Предполагаемый эффект эксклюзивных систем – радикальный переворот элит, когда правительственные силы и оппозиция меняются местами. Разногласия разрешаются посредством поражения и политической маргинализации элит прошлого режима. Эти последствия видны на примере Чехии, где люстрация позволила, с одной стороны, быстро реформировать политическую, социальную и экономическую системы, но с другой – не способствовала примирению общества и элит вокруг ценностей нового режима. Коммунистическая партия не трансформировалась, а ее персонал не раскаялся и остался ностальгирующим по прошлому режиму, что не сопутствует консолидации демократического режима. Эксклюзивная люстрация лучше всего подходит для «гомогенных» обществ, где присутствует широкий общественный консенсус по поводу необходимости глубинной трансформации режима[47].

Выбирая инклюзивные системы люстрации, новые правящие круги, наоборот, следуют стратегии освобождения от ответственности, идя навстречу прежней элите. Наилучшим образом эти системы подходят для гетерогенных обществ, где существуют сомнения и разногласия по поводу прошлого режима и по поводу неприемлемости сотрудничества с ним, поскольку они создают основу для примирения элит. «Всеобщее равенство и равные возможности для всех, независимо от занимаемой в прошлом позиции, являются краеугольными камнями новой демократической идентичности. Они социально конструируются как идеология преодоления прошлых разногласий, хотя в реальности могут лишь скрывать их продолжение»[48]. Так, например, в 2002 г. в Венгрии разгорелся скандал, когда выяснилось, что среди представителей властных кругов были люди, которые в прошлом тайно сотрудничали с коммунистическим режимом – венгерская инклюзивная система люстрации тогда была раскритикована как беззубая и неэффективная.

Примирительная версия инклюзивных систем, в свою очередь, как ожидается, преобразует прошлые разногласия путем конверсии бывших элит, их обращения к ценностям нового режима. Такая система подходит для конфликтных и поляризованных обществ, где особенно остро стоит необходимость преодолеть прошлые  разногласия и восстановить национальное единство.

Наконец, смешанная система дает возможность использовать все эти стратегии одновременно или переменно. Преимущества такого подхода – более высокая процедурная справедливость (поскольку каждый случай рассматривается индивидуально) и политически прагматическая гибкость, позволяющая корректировать интенсивность люстрации в зависимости от контекста и от предварительных результатов. Однако это может привести к противоречиям, когда сигнал об исключении старых элит из государственных органов противоречит сигналу о включении и наоборот, что делает общее послание и цели люстрации неясными. Также наличие дискреционной свободы усмотрения может привести к коррупции и конфликтам в связи неравномерной реализацией механизмов люстрации, особенно в случае ее децентрализованного применения, как в вышеупомянутых случаях Германии и Украины. Кроме того, эта система люстрации еще более, чем другие, требует надежного и заслуживающего доверия персонала для проведения процесса проверки – чтобы избежать несправедливых решений, связанных с неточностью информации, ошибками и коррупцией, а также эффективных независимых инструментов обжалования решений.

Кадровая проверка и переназначение

Понятие и подходы к люстрации сформировались для определения административных мер, используемых для преодоления наследия коммунистических тоталитарных режимов в Восточной и Центральной Европе – прежде всего, для исключения из публичных органов власти тех лиц, которые работали в службах безопасности или сотрудничали с ними[49]. 

Более общий термин, который используется в документах ООН, – проверка (Vetting) –определяется как один из элементов в контексте институциональной реформы и переходного правосудия и представляет собой процесс оценки добропорядочности персоны для определения пригодности к государственной службе. Под добропорядочностью понимается соблюдение служащим соответствующих стандартов в области прав человека и профессионального поведения, включая финансовую добросовестность. Цель этого процесса — преобразовать учреждения, причастные к серьезным злоупотреблениям, в государственные структуры, которые пользуются доверием граждан и защищают права человека[50].

Выделяется два вида vetting: (1) процедура проверки (Review); (2) процедура переназначения (Reappointment).

В основе кадровой проверки (Review) лежит концепция оценки персонала с точки зрения двух критериев — компетентности и честности/благонадежности (integrity). Компетентность характеризует качества, позволяющие персоналу выполнять технические задачи, входящие в полномочия учреждения. Честность/благонадежность относится к качествам, позволяющим осуществлять эти полномочия в соответствии с основными правами человека, профессиональными стандартами и принципом верховенства права[51], а также к правомерности финансовой деятельности должностного лица[52].

В процессе проверки обычно создается специальный переходный механизм, основной целью деятельности которого является отстранение тех, кто не соответствует должностным требованиям. Бремя доказывания факта служебного несоответствия ложится на проверяющий орган, а надлежащим стандартом доказывания является баланс возможностей. В соответствии с данным принципом после учета всех доказательств проверяющий орган должен следовать варианту развития событий, который кажется наиболее вероятным, обоснованным или возможным. В исключительных случаях бремя доказывания может быть возложено на государственного служащего, если группа или подразделение, в которых он состоял во время конфликта или авторитарного правления, имеет известную репутацию в плане нарушения прав человека[53].

Данный тип кадровой реформы способен обеспечить наиболее высокий уровень индивидуального подхода и наиболее высокие стандарты соблюдения прав лиц, подлежащих проверке. Главным его недостатком является необходимость привлечения очень значительного числа ресурсов, в том числе кадровых, причем предполагается, что сами «проверяющие» должны иметь безупречную репутацию и не быть заинтересованными лицами.

Примером, позволяющим оценить масштабы такого рода мероприятий, служит реализация немецкого Закона о документации Штази 1992 г., который регулировал доступ жертв госбезопасности, журналистов и исследователей к архивам спецслужб, а также регламентировал порядок проведения проверок госслужащих бывшей ГДР на предмет их участия в нарушениях прав человека через сотрудничество со Штази. По закону проверять сотрудников были обязаны все государственные и муниципальные учреждения, а также ограниченное количество частных институтов. Закон предусматривал также обязательную проверку всех желающих занять какой-нибудь важный государственный пост в ФРГ. В случае отказа в приеме на работу кандидат мог оспорить решение работодателя в судах, которые со временем выработали по этому поводу обширную единообразную практику. Первоначально проверки должны были завершиться 29 декабря 2006 года. Однако, 30 ноября в закон была внесена поправка, продлевающая возможность проверок высокопоставленных чиновников, политиков, представителей спорта и бизнеса на 5 лет – до 2011 года. По истечении этого срока закон снова был продлен до конца 2019 года, причем на этот раз возможность осуществления проверок была вновь расширена и распространилась на государственных служащих среднего звена. К декабрю 2014 г. поступило 1 755 406 запросов на проверку государственных служащих, около 55 000 человек было уволено за сотрудничество со Штази[54].

Процедура переназначения (Reappointment) признается целесообразной только в тех случаях, когда учреждение является фундаментально дисфункциональным или скомпрометированным и нуждается в значительных изменениях. В этой процедуре государственное учреждение сначала расформировывается, а его преемник проводит общий конкурс на все должности с целью выбрать наиболее подходящих сотрудников – как среди бывших служащих, так и среди новых кандидатов[55]. Во избежание пробелов в управлении сотрудники могут оставаться в должности до принятия окончательного решения относительно статуса их будущей занятости. Если служащий не переназначается, она или он освобождается от должности[56]. Таким образом, бывшие сотрудники превращаются в соискателей, и бремя доказывания перекладывается на соискателя, который должен продемонстрировать свою честность и компетентность.

«Такие процедурные упрощения, включая переложение бремени доказывания, существенным образом рационализируют кадровую реформу. В стране, выходящей из состояния конфликта или авторитарного правления, процесс повторного назначения способствует отбору самых подходящих сотрудников, а не просто устраняет тех, кто явно не соответствует занимаемой должности. На организационном уровне процесс повторного назначения представляет собой процесс создания нового государственного учреждения. Прежнее учреждение прекращает свое существование. Такой подход упрощает процессы кадровой реформы, которые не только решают проблемы недостатка личной компетентности и честности, но также требуют внесения существенных изменений в организационную структуру и состав учреждения. Процесс повторного назначения предоставляет лучшую возможность для устранения структурной несбалансированности и осуществления необходимых кадровых реформ»[57].

Однако, подчеркиваются и недостатки данного подхода. Высказываются опасения, что процесс повторного назначения может существенным образом подорвать принцип верховенства права и создать предпосылки для произвольного вмешательства в деятельность правительственных секторов, функционирующих в остальном независимо. «Поэтому процесс повторного назначения должен ограничиваться ситуациями, когда соответствующее государственное учреждение по существу не функционирует и когда укрепление в целом господства права маловероятно без этого»[58].

Примером использования подобного механизма является практика применения Закона Чехословакии 1991 г. о судьях и судах, который установил процедуру переназначения судей, назначенных до 1 января 1990 года. Специальный суд мог отозвать судью, если в ходе проверки выявлялись факты серьезных злоупотреблений полномочиями или нарушений прав человека в его практике. Те, кто не был переназначен, автоматически лишались статуса судьи через 12 месяцев – 31 августа 1992 года[59].

Современные исследования рассматривают веттинг уже за пределами переходного периода, отделяя его от люстрационных процессов 1990-х годов, которые проходили в определенном историческом контексте и имели цели проработки и избавления от коммунистического и тоталитарного наследия прошлого. В отличие от люстрации, веттинг в настоящее время используется в странах Центральной и Восточной Европы как более целенаправленная, чрезвычайная антикоррупционная мера для отстранения коррумпированных участников юридической системы через специальный орган. Как правило, он включает тщательную и прозрачную оценку квалификации (в зависимости от типа веттинга), финансового положения, этики и потенциальных конфликтов интересов судей или государственных должностных лиц с целью проверки их пригодности для занимаемой должности и сохранения институциональной целостности[60].

Выводы

Исходя из описанных целей, моделей и факторов их выбора, можно подчеркнуть следующие аспекты, способствующие эффективности люстрации:

1. Координированная интеграция люстрационных механизмов в более широкий комплекс реформ. Во-первых, люстрация должна гармонично вписываться в систему переходного правосудия (уголовное преследование за совершенные преступления, реабилитация жертв и т. д.). Во-вторых, она не может заменить реальные институциональные реформы (имеются в виду повышение прозрачности принятия решений, борьба с коррупцией, кадровая реформа, децентрализация и демократизация государственных органов, улучшение эффективности предоставления услуг), но может их дополнять. Для этого необходим комплексный подход.

2. Селективный, продуманный, но последовательный и строгий подход к проверкам персонала. Чтобы избежать возможных злоупотреблений или искажений, рекомендуется централизованный подход к органам, ответственным за люстрацию (как географически, так и ведомственно). Степень, в которой персонал попадает в поле деятельности люстрационных механизмов, должна быть пропорциональна их целям и его предполагаемой вовлеченности в наиболее репрессивные или аморальные функции (силовые, фальсификационные, пропагандистские и т.д.).

Функционирование каждого люстрационного механизма можно концептуально представить в двух измерениях: глубина (более или менее жесткий, исключающий характер) и ширина (категории служащих, подверженных процедурам люстрации и переназначения). При этом и ширина, и глубина с течением времени могут изменяться; также глубина может варьироваться в зависимости от категории персонала. Таким образом, система люстрации может быть гибридной и многоступенчатой. Например, можно сочетать (1) переназначение судейского корпуса со (2) строгой, исключающей люстрацией высшего звена руководства государственного аппарата и правоохранительных органов, в наибольшей степени вовлеченных в политику репрессий, и (3) более мягкой, включающей люстрацией для прочих представителей государственного аппарата среднего и низшего звена.

3. Прозрачность процедуры и соблюдение процедурных прав.  Критерии проверки и условия, при которых персонал исключается из люстрированных позиций, должны быть прозрачны и известны. Механизм люстрации должен включать гарантии справедливого разбирательства. С одной стороны, это позволяет снизить риски подрыва легитимности люстрационных механизмов и избежать обвинений в их использовании в политической борьбе или для мести; с другой – такой подход лучше соответствует международным правовым стандартам, снижает вероятность критики со стороны международных институтов и, потенциально, в перспективе вступления страны в Совет Европы, количество жалоб в ЕСПЧ.

4. Выбор времени проведения. Эмпирические исследования показали, что связь между временем проведения люстрации и повышением доверия к политическим институтам имеет обратную (перевернутую) U-образную форму. На самых первых этапах перехода к новому режиму политическая нестабильность ограничивает положительный эффект люстрации, который постепенно растет со временем, но затем снова начинает снижаться. Решением может быть постепенное введение мер и постоянная оценка их эффектов с возможностью корректировки.

5. Работа с общественным мнением. Параллельно с введением люстрационных мер желательно выстроить коммуникацию, объясняя обществу их цели и важность, чтобы не усиливать недоверие и заручиться поддержкой широких кругов. Коммуникация также может сопровождаться программами примирения, независимыми проверками процедуры люстрации и регулярными опросами для измерения доверия к разным государственным институтам.

Особенности ситуации в Беларуси

 Рассматривая факторы, которые могут повлиять на выбор той или иной модели люстрации для Беларуси во время переходного периода, необходимо прежде всего отметить, что многие из них на данный момент не известны, в частности:

• форма перехода к демократии – будет ли этот процесс «революционным», то есть, не зависящим от воли старых элит, либо организуется переговорным или иным путем; какие договоренности могут быть достигнуты в этих процессах;

• сила авторитарного режима в период, непосредственно предшествующий переходу, и политическая сила элит прошлого режима в новой политической системе, степень напряженности политической конкуренции;

• приоритеты новой власти;

• состояние общественного мнения;

• политическая ситуация и контекст в регионе;

• позиция международных акторов;

• наличие ресурсов: политических, человеческих и материальных;

• сила голоса профессиональных сообществ, прежде всего правозащитников и юристов.

Среди известных факторов можно назвать как объективные, так и субъективные.

Объективно можно выделить следующие специфические черты.

Беларусь не прошла период осмысления и проработки советского тоталитарного прошлого. Это связано, среди прочего, с тем, что «окно возможностей» с момента объявления независимости Беларуси до установления автократического правления Лукашенко в начале 1990-х годов было очень узким по времени и, соответственно, недостаточным для того, чтобы использовать имеющиеся ресурсы (энтузиазм общества, профессиональных и демократических кругов, статус специального приглашенного в Парламентской Ассамблее Совета Европы и др.) для реализации мер переходного периода. В этом смысле Беларусь отличается от стран, которые тем или иным образом проводили процессы декоммунизации. Это означает, что даже спустя более тридцати лет после окончания советского тоталитарного режима, когда наступит демократический транзит, будет необходимо вернуться к вопросам, которые не были разрешены. Но будет ли для этого актуален механизм люстрации?

Еще одним существенным отличием Беларуси от стран, которые в начале 1990-х гг. пришли к демократии, является исторический контекст и исходная позиция для запуска люстрации. Если другие новые демократии в процессе люстрации ставили задачи очищения государственных институтов от сотрудников, имеющих влияние и создающих риски реванша ввиду того, что они занимали видное место в партийной коммунистической системе или спецслужбах (преимущественно тайных), то Беларусь получит иное по масштабу и качеству наследие. На уровне Верховного комиссара ООН по правам человека и Группы независимых экспертов по положению в области прав человека в Беларуси, назначенной Советом по правам человека ООН, признано, что, начиная с 1 мая 2020 года в Беларуси был совершен и совершается ряд грубых нарушений международного права в области прав человека, часть которых могут также приравниваться к преступлениям против человечности[61]. Очевидно, что там, где речь идет о преступлениях, наиболее релевантным является механизм уголовной ответственности. Однако, ввиду разных причин, в том числе высокого стандарта доказывания в уголовном процессе, не исключено, что не все причастные могут быть привлечены к ответственности в рамках судебной системы. Тогда люстрационный механизм может стать решающим средством защиты демократии от влияния таких лиц и одним из способов достижения справедливости.

Кроме того, меры люстрации, принимаемые в начале 1990-х годов в посттоталитарных государствах, были нацелены, в том числе, на выявление лиц, тайно сотрудничавших с органами государственной безопасности. То есть, в этом процессе общество открывало для себя новую информацию, а лица, подвергаемые люстрации, получали шанс признаться и раскаяться. В сегодняшнем информационном пространстве задача выявления лиц, причастных к нарушениям прав человека и преступлениям против человечности в Беларуси, вряд ли находится на таком же уровне неизвестных. УВКПЧ, Группа независимых экспертов ООН с 2021 года по настоящее время собрала и продолжает собирать информацию о лицах, предположительно причастных к грубым нарушениям прав человека и возможным международным преступлениям на различных уровнях иерархии подчинения, в том числе, на высших политических и начальственных уровнях[62]. Кроме этого, правозащитные организации на системной основе ведут документирование нарушений прав человека и фиксацию причастных к ним лиц[63]. Существование этих инструментов больше относится к механизмам ответственности, но наличие значительного массива данных может существенно корректировать и задачи люстрации.

В качестве субъективного, но компетентного взгляда видится необходимым привести некоторые мнения, высказанные при обсуждении вопросов люстрации среди беларусских юристов, имевших непосредственный опыт работы в Беларуси и напрямую столкнувшихся с репрессиями, а также экспертов из других стран. Они разделяют мнение, что беларусские силовые ведомства на всех уровнях вовлечены в репрессии, и этим же практически полностью скомпрометирован судебный корпус. Присутствует отторжение идеи, что этим кадрам должно быть позволено работать при демократическом режиме – слишком велико их количество и влияние. В то же время, поддерживается индивидуальный подход; озвучивался вопрос о возможности исключения лиц из люстрации по определенным критериям лояльности к демократическому режиму. Высказывались соображения о том, что широкие масштабы люстрации, особенно распространяемые на тех, кто не был непосредственно вовлечен в репрессии, могут оказаться неподъемными и нецелесообразными, и будут углублять раскол общества.

В упомянутой дискуссии звучит убежденность, что общество должно быть вовлечено в принятие решений относительно мер переходного правосудия (и люстрации, в частности), и никакие меры не должны навязываться «сверху». Позиция самого правозащитного сообщества также должна формироваться в результате широких обсуждений. До выбора модели и начала люстрации должны быть предприняты предварительные действия: выслушать жертв и начать процесс их реабилитации; определиться с процессом реформы институтов (какие изменения требуются в рамках Конституции, а какие лучше системно разрабатывать после); наладить системную работу с исторической памятью. Осознается, что в настоящий момент, когда беларусская юридическая и правозащитная мысль сосредоточена в основном в эмиграции, время необходимо использовать для того, чтобы предложить различные идеи, модели и реализационные протоколы люстрации, а также подготовить компетентных специалистов, способных их имплементировать.

Очевидно, что, в соотношении с опытом других стран, для Беларуси сложились уникальные условия. Поэтому при выборе модели люстрации в Беларуси вряд ли можно будет полностью или в значительной степени приближенно применить образец какой-либо одной страны, использовавшей люстрационные меры в процессе поставторитарной трансформации, даже если ее модель кажется эффективной и работоспособной. В то же время, правовой опыт, связанный с люстрацией, предоставляет международные стандарты (см. Приложение), которые служат базой для разработчиков моделей люстрации и на которые следует ориентироваться.

ПРИЛОЖЕНИЕ

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ, ОТНОСИМЫЕ К ЛЮСТРАЦИИ

Основные источники международных стандартов в сфере люстрации — одной из ключевых мер переходного правосудия — начали формироваться в рамках Совета Европы. Крушение постсоциалистических режимов в начале 1990-х годов поставило перед европейскими институтами задачу выработки единых подходов к преодолению наследия тоталитаризма. Важнейшую роль в этом процессе сыграли Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия, Комиссия) и Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ, Суд), чья практика по индивидуальным жалобам оценила опыт постсоциалистических государств.

РЕЗОЛЮЦИЯ ПАСЕ 1096 (1996 г.)

Ключевым документом стала резолюция 1096 «Меры по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем», принятая ПАСЕ в 1996 году[64]. В ней были сформулированы базовые принципы переходного периода, определяющие границы допустимости люстрационных механизмов и других мер переходного правосудия:

1. Применение процедур правового государства.

Демократическое государство, основанное на верховенстве права, должно применять процессуальные средства такого государства. Оно не может применять никакие другие средства, поскольку в таком случае оно будет ничем не лучше тоталитарного режима, который подлежит демонтажу.

2. Недопустимость мести под видом правосудия.

Меры переходного правосудия должны быть направлены на восстановление справедливости. При обеспечении торжества правосудия и наказания виновных оно не может и не должно потакать жажде мести вместо правосудия.

3. Уважение прав человека и основных свобод.

Любые меры — как уголовного, так и административного характера — должны соответствовать европейским стандартам прав человека.

ПАСЕ обозначила комплекс мер в контексте переходного правосудия.

1. Уголовная ответственность в рамках общего уголовного права

При этом срок давности для некоторых преступлений может быть расширен, поскольку это лишь процессуальный, а не материально-правовой вопрос.

Принятие и применение уголовных законов с обратной силой, по общему правилу, не допускается. Однако допустимо судебное преследование и наказание любого лица за любое действие или бездействие, которое считалось уголовным преступлением согласно общим принципам права, признанным цивилизованными странами (даже если оно на момент его совершения не являлось уголовным преступлением согласно национальному законодательству).

Ссылка на то, что лицо действовало по приказу, не исключает ни противоправности, ни индивидуальной вины.

2. Реабилитация лиц, осужденных за «преступления», которые в цивилизованном обществе не являются уголовными деяниями, а также лиц, приговоренных несправедливо. Такие лица должны получать соразмерную материальную компенсацию, не меньшую, чем в случаях обычных судебных ошибок.

3. Глубокие политические, правовые и экономические реформы, ведущие к формированию подлинно демократического менталитета и политической культуры. Развитие гражданского общества.

4. Трансформация «сердец и умов», переход к демократическим ценностям: толерантности, уважению к многообразию, субсидиарности [принцип передачи решений на максимально низкий уровень] и ответственности за свои действия.

5. Люстрация как мера, которую некоторые государства применяют с целью отстранить от осуществления государственной власти лиц [которые не совершили преступлений], чья деятельность в период тоталитарного режима свидетельствует о неспособности или об отсутствии мотивации действовать в соответствии с демократическими принципами.

ПАСЕ подчеркивает, что люстрационные меры могут соответствовать стандартам демократического государства, основанного на верховенстве права, при соблюдении ряда принципиальных критериев:

·       Индивидуальная, а не коллективная вина и соответствующее применение закона о люстрации.

·       Гарантии права на защиту и справедливую процедуру.

·       Исключение мести и политического злоупотребления.

ПАСЕ подчеркивает, что назначение люстрации — не наказание, поскольку наказание — это прерогатива уголовного права.

Главная цель люстрации — защита новой демократии, предотвращение влияния на государственные институты лиц, представляющих угрозу демократическому транзиту.

В качестве референтного материала ПАСЕ предлагает использовать документ Guidelines to ensure that lustration laws and similar administrative measures comply with the requirements of a state based on the rule of law, где изложены детализированные стандарты и критерии правовой совместимости люстрации с принципами демократии:

1. Люстрация должна проводиться специально созданным независимым органом, например, комиссией, в состав которой входят заслуживающие доверия граждане, сформированным по легитимной процедуре (например, парламентом по представлению главы государства).

2. Люстрационные меры могут распространяться только на должности:

 - ответственные за разработку или исполнение государственной политики и процедур, касающихся внутренней безопасности;

 - которые дают возможность отдавать приказы или совершать нарушения прав человека (например, в правоохранительных органах, службах безопасности и разведки, прокуратуре, судебной системе).

При этом люстрация, как правило, не применяется к выборным должностям и должностям в частных или полу-частных организациях.

3. Люстрация допустима только в отношении лиц, которые, работая в государственных учреждениях, фактически участвовали в серьезных нарушениях прав человека, которые причинили вред другим лицам, и которые знали или должны были знать, что их действия могут нанести вред.

4. Никто не подлежит люстрации исключительно за связь или работу в любой организации, которая была законной на момент такой связи или работы, за исключением:

- лиц, которые отдавали приказы, совершали или в значительной мере способствовали совершению серьезных нарушений прав человека;

- старших должностных лиц организации, которая совершала серьезные нарушения прав человека, если такие лица не могут показать, что они не участвовали в планировании, отдании приказов или осуществлении такой политики, практики или актов.

5. Люстрации не может подвергаться лицо, которому было менее 18 лет на момент его участия в соответствующих актах, которое добросовестно и добровольно отреклось и/или отказалось от членства, работы или агентурного сотрудничества с соответствующей организацией до перехода к демократическому режиму, или которое действовало по принуждению.

6. Проверяемая деятельность должна ограничиваться периодом, как правило, не превышающим 10 лет до начала переходного периода.

7. При люстрации должна строго соблюдаться справедливая процедура, включающая следующие гарантии для лица, подвергаемого люстрации:

· иметь доступ к адвокату (назначенному — если лицо не может оплатить услуги адвоката);

· иметь доступ ко всем обвинительным и оправдательным доказательствам;

· иметь возможность представлять собственные доказательства;

· иметь право на открытое судебное разбирательство, по запросу;

· обжаловать решение в независимом судебном органе.

ПРАКТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА, в свою очередь, внесла вклад в формирование и детализацию правовых стандартов люстрации.

Ключевая позиция ЕСПЧ состоит в том, что, если государство намерено проводить меры по люстрации, оно обязано обеспечить всем затрагиваемым лицам весь комплекс процедурных гарантий, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее также – ЕКПЧ, Конвенция)[65].

Суд указывает на применимость статьи 6 Конвенции – Право на справедливое судебное разбирательство, рассматривая люстрацию как единый процесс, который включает решение административного органа и последующий судебный контроль.

Согласно практике ЕСПЧ, применимость статьи 6 к процедурам люстрации зависит от обстоятельств конкретного дела. Гарантии статьи 6 в ее гражданско-правовом аспекте (§ 1) распространяются на решения о запрете заниматься юридической практикой или занимать государственные должности. Статья 6 может применяться и в ее уголовно-правовом аспекте (§ 1 и 2), например, как в делах против Польши, где лица привлекались к ответственности за предоставление ложной люстрационной декларации (Суд признал такие действия аналогичными даче ложных показаний, являющейся уголовным преступлением).

Кроме того, процессуальные гарантии могут оцениваться и через призму статьи 8 Конвенции — Право на уважение частной и семейной жизни, в ракурсе того, обеспечены ли эффективные средства защиты этого права[66].

Рассматривая жалобы и по статье 6, и по статье 8 Конвенции, ЕСПЧ подтвердил необходимость следующих гарантий:

• Независимость и беспристрастность суда и справедливость процедуры в суде в целом[67].

• Судебный контроль за решением административного органа по законодательству о люстрации, который должен включать полномочия суда отменить обжалуемое решение, как в связи с вопросами фактов, так и в связи с вопросами права[68].

• Равный доступ люстрируемого лица к информации, позволяющей опровергнуть законность и обоснованность примененной меры[69]. В отдельных делах Суд признал, что может возникнуть ситуация, в которой государство будет иметь настоятельную заинтересованность в сохранении секретности некоторых документов, даже тех, которые были подготовлены при прежнем режиме. Но такая ситуация может возникнуть лишь в исключительных случаях, и наличие такой заинтересованности в каждом конкретном случае должно доказывать государство[70]. 

• Право на рассмотрение дела без неоправданных задержек[71].

Кроме процедурных вопросов, ЕСПЧ оценивал данную категорию жалоб на предмет вмешательства в частную жизнь по статье 8 Конвенции.

Статья 8 – Право на уважение частной и семейной жизни

1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Вопросы, рассмотренные Европейским судом по правам человека и выводы

Имело ли место вмешательство в право заявителя на уважение его личной жизни?

Такие меры, как освобождение от должности, запрет занимать определенные должности, а также само отрицательное решение люстрационного органа, в результате которого лицо приобретает репутацию человека, «недостойного» выполнять общественные функции в демократическом государстве, существенно воздействуют на способность этого лица поддерживать нормальные отношения с внешним миром — как в профессиональной сфере, так и в иных аспектах жизни. Что создает серьезные трудности, затрагивающие ведение обычной частной жизни и возможность зарабатывать себе на жизнь[72].

Законность и законная цель

Решение о применении мер люстрации должно основываться на законе, который отвечает качественным требованиям доступности, ясности и предсказуемости. С точки зрения Конвенции, тот факт, что лицо не могло предвидеть принятие подобного законодательства в период своего назначения при прежнем режиме, сам по себе не ставит под сомнение законность вмешательства. Принцип запрета придания обратной силы закону применяется исключительно к уголовным преступлениям и наказаниям и не распространяется на административные меры люстрации[73].

Люстрационные меры, как правило, следует рассматривать как меры, преследующие законные цели защиты национальной безопасности, общественной безопасности, экономического благосостояния страны, а также прав и свобод других лиц.  

Необходимость в демократическом обществе

Вмешательство в право на уважение частной жизни может считаться «необходимым в демократическом обществе» лишь тогда, когда оно отвечает «насущной общественной необходимости», является соразмерным преследуемой законной цели и основано на «существенных и достаточных» аргументах, приведенных национальными властями.

При этом должен проводиться взвешенный баланс между интересами национальной безопасности, общественного порядка или защиты прав других лиц, с одной стороны, и защитой прав конкретного лица, подвергнутого люстрации, — с другой.

Следует отметить, что практически во всех делах, где Суд признавал меры, связанные с люстрацией, нарушением статьи 8, он констатировал несоответствие именно этому критерию.

В частности, ЕСЧП применял концепции индивидуализации при оценке обстоятельств и пропорциональности мер, и в отдельных делах озвучил позиции:

• Одним из условий для применения такой меры должно быть то, что подлежащее люстрации лицо действовало не по принуждению. То есть органы люстрации и суды должны проводить тщательный анализ этого обстоятельства. Иначе Суд признает недостаточными обоснование необходимости в демократическом обществе[74].

• Цели государства (восстановление доверия к государственным институтам и защита демократического управления), после индивидуальной оценки, в отдельных случаях могут быть достигнуты менее жесткими мерами [чем полная дисквалификация], такими как, отстранение заявителей от занимаемых ими руководящих должностей и перевод их, где это возможно, на менее важные должности[75].

Рассмотрение дел по статье 14 в совокупности со статьей 8 – Запрет дискриминации

Статья 14 – Запрещение дискриминации

Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

В некоторых решениях по вопросам люстрации ЕСПЧ рассматривал жалобы на предмет дискриминации в контексте права на уважение частной жизни. Заявители утверждали, что в отношении них имело место необоснованное различное обращение при реализации их прав и свобод, а именно — запрет на трудоустройство в различных сферах частного сектора на основании их статуса «бывшего сотрудника КГБ»[76].

Такой запрет был признан несоразмерной и, следовательно, дискриминационной мерой, даже с учетом законности преследуемых целей, что позволило Суду в отдельных делах установить нарушение статьи 14 Конвенции в совокупности со статьей 8.

ЕСПЧ также сформулировал и другие важные позиции

Широта охвата люстрируемых должностей

ЕСПЧ подчеркивал, что не является оправданным увольнение или запрет на занятие должностей государственных служащих лишь по тому основанию, что они продолжали работать при правительстве, которое впоследствии было признано недемократическим.

Суд указывал на необходимость достаточной индивидуализации. Хотя она не всегда должна осуществляться на уровне рассмотрения каждого конкретного случая, и может быть предусмотрена законодательной схемой, такой подход требует убедительных и веских обоснований.

Если применяются жесткие меры, законодательные критерии должны быть достаточно узкими, чтобы отвечать реальной и насущной социальной потребности, и при этом обеспечивать соразмерность вмешательства[77].

Природа ограничений, допустимых при люстрации

Ограничения на доступ к государственной службе могут быть оправданы с точки зрения легитимных целей, связанных с обеспечением демократического порядка. В то же время, ограничения на трудоустройство в частном секторе по мотиву предполагаемой нелояльности к государству Суд считает неоправданными с точки зрения Конвенции[78].

Время введения люстрации

Государство обладает свободой усмотрения в вопросе времени введения люстрационных мер. Однако ЕСПЧ отмечает, что применение таких мер спустя длительное время после политических изменений может вызвать сомнение в отношении подлинной цели вмешательства. При проведении люстрации спустя время власти должны проводить индивидуальную оценку, представляет ли то или иное лицо актуальную угрозу для демократического общества, в какой степени, и может ли она оправдать примененные ограничения[79].

Рассмотрение дела по статье 3 Протокола № 1 — право на свободные выборы[80].

В своей практике по вопросам люстрации и ограничений на участие в выборах ЕСПЧ подчеркнул, что государство обладает свободой усмотрения при введении ограничений на доступ к выборным должностям, если такие меры обусловлены историко-политическим контекстом, и если намерение законодателя направлено на предотвращение угрозы демократии, а не на наказание отдельной категории лиц[81].

Такое ограничение должно быть сформулировано достаточно узко, с достаточной степенью индивидуализации[82].  Закон должен гарантировать право на решение судом вопроса о принадлежности конкретного лица к категории, определенной законодательным органом.

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ) в своих заключениях по поводу законов о люстрации опирается на стандарты, разработанные ПАСЕ И ЕСПЧ, в частности:

• индивидуальный характер люстрации;

• недопустимость использования люстрации как формы наказания или инструмента для подавления политических оппонентов;

• обязательность гарантий справедливого разбирательства, в том числе недопустимость публикации сведений о лице до окончательного решения суда;

• независимость органа, поводящего люстрацию (проблематичным является порядок, при котором она осуществляется органом исполнительной власти);

• предпочтительность централизованного характера люстрации.

Венецианская комиссия обращает внимание на временны́е рамки люстрации. Если люстрация вводится через очень долгое время после начала процесса демократизации, это требует веских причин[83]. Применение мер люстрации к периоду советского коммунистического правления требует убедительного обоснования реальной опасности, которую бывшие коммунисты представляют в настоящее время[84].

Продолжительность каждой люстрационной меры должна быть предусмотрена в законе. Она должна зависеть от (1) прогресса в создании демократического государства, регулируемого принципом верховенства права, (2) способности к позитивному изменению отношения и привычек субъекта люстрации[85].

Важна позиция Венецианской комиссии относительно масштаба люстрации, то есть охвата должностей, ей подлежащих. С одной стороны, Комиссия предостерегает, что масштабная люстрация может привести к огромным бюрократическим перегрузкам и к созданию атмосферы всеобщего страха и недоверия. Люстрация должна касаться только тех должностей, которые действительно могут представлять значительную опасность для прав человека или демократии[86]. С другой стороны, она отмечает, что у молодого демократического государства могут быть веские основания для временного отстранения от общественной жизни лиц, занимавших высокие должности при предыдущем, недемократическом режиме или замешанных в серьезных нарушениях прав человека[87]. Дисквалификация исключительно на основании должности априори не противоречит международным стандартам при условии, что она применяется к высоким должностям в организациях, ответственных за серьезные нарушения прав человека и за серьезные случаи неэффективного управления[88].

Международные стандарты процедур веттинга

В Руководстве, содержащем принципы веттинга, которое было разработано в результате комплексного исследования Международного центра по правосудию на переходном этапе (ICTJ) и опубликовано в 2006 году Программой развития ООН[89], веттинг (vetting) определяется как процесс оценки добропорядочности для определения пригодности к государственной службе. Под добропорядочностью понимается соблюдение госслужащим соответствующих стандартов в области прав человека и профессионального поведения, включая финансовую порядочность.

Цель этого процесса — преобразовать учреждения, причастные к серьезным злоупотреблениям во время конфликта, в государственные структуры, которые пользуются доверием граждан и защищают права человека.

Выделяется два вида веттинга:

1) процедура проверки (Review) действующих государственных служащих с целью удаления тех, кто непригоден для занятия должности (более схожая с процессами люстрации, в отношении которых разрабатывались европейские стандарты);

2) процедура переназначения (Reappointment), которая признается целесообразной только в тех случаях, когда учреждение является фундаментально дисфункциональным или скомпрометированным и нуждается в значительных изменениях. В этой процедуре государственное учреждение сначала расформировывается, а его преемник проводит общий конкурс на все должности с целью выбрать наиболее подходящих сотрудников   как среди бывших служащих, так и среди новых кандидатов[90].

Международные процессуальные стандарты процедуры проверки (Review), представленные в Руководстве, в целом, аналогичны тем, которые были разработаны и истолкованы органами Совета Европы для процессов люстрации, находящихся в фокусе этих органов: 

• начало процедуры в разумный срок и, как правило, публично;

• уведомление лиц, находящихся под расследованием, о процедуре и предъявленных им обвинениях;

• предоставление возможности подготовить защиту, включая доступ к соответствующим данным;

• возможность представить аргументы и доказательства и ответить на противоположные аргументы и доказательства перед органом проверки;

• возможность иметь представителя;

• уведомление сторон о решении и его мотивах;

• право на обжалование решения в суде или другом независимом органе[91].

Релевантность данных стандартов справедливого процесса основана на том, что в процедуре проверки (review), которая может закончится дисквалификацией, смещением с должности или ограничениями на профессиональную деятельность в будущем, затрагиваются фундаментальные права (на частную жизнь, запрет дискриминации). Соответственно, бремя доказывания лежит на проверяющем органе. Стандарт доказывания в этом случае — «преобладание вероятностей» (balance of probabilities)[92]. В исключительных обстоятельствах бремя доказывания может быть перенесено на проверяемое лицо, если группа или подразделение, к которому сотрудник принадлежал во время конфликта, имеет хорошо известную историю нарушений прав человека. В таких случаях он может быть обязан доказать свою непричастность к нарушениям.

В ином случае, если выбрана и осуществляется процедура переназначения (reappointment), бремя доказывания возлагается на кандидата на должность, который должен доказать свою пригодность для назначения. Кандидат, не прошедший отбор, как правило, не имеет права на слушание или судебный пересмотр, поскольку назначение на должность не является гарантированным правом[93].

[1] «УВКПЧ: правосудие переходного периода и права человека», УВКПЧ ООН, без даты:  https://www.ohchr.org/ru/transitional-justice

[2] Hilary Appel, “Anti-Communist Justice and Founding the Post-Communist Order: Lustration and Restitution in Central Europe”, East European Politics & Societies, Vol. 19, No. 3, 2005, p. 383.

[3] Roman David, “From Prague to Baghdad: Lustration Systems and their Political Effects”, Government and Opposition, Vol. 41, No. 3, 2006, p. 350-351.

[4] Cynthia M. Horne, “Late lustration programmes in Romania and Poland: supporting or undermining democratic transitions?”, Democratization, Vol. 16, No. 2, 2009, p. 346.

[5] Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах, Доклад Генерального секретаря ООН от 23 августа 2004 года.

[6] Анализ плюсов и минусов процессов люстрации детально описан, в частности, в Концепции люстрации для Беларуси, подготовленной Офисом Светланы Тихановской, 2025, с. 9-11 и 26-29:

 https://tsikhanouskaya.org/kancepciya_lustracii_ru.pdf

[7] Lavinia Stan, “Determinants of Post-Communist Transitional Justice: An Overview”, Paper prepared for the Global Challenges Conference “Justice and Imagination: Building Peace in Post-Conflict Societies,” Mount Holyoke College, February 28-March 1, 2014:

 https://offices.mtholyoke.edu/sites/default/files/global/docs/Stan%20paper.pdf

[8] Также см. Концепцию люстрации для Беларуси,  с. 9-11

[9] Natalia Letki, “Lustration and Democratisation in East-Central Europe”, Europe-Asia Studies, Vol. 54, No. 4, 2002, p. 535. 

[10] Ibid., p. 529-552.

[11] Cynthia M. Horne, “Assessing the Impact of Lustration on Trust in Public Institutions and National Government in Central and Eastern Europe”, Comparative Political Studies, 45(4), 2012, p. 412-446.

[12] Susanne Y. P. Choi & Roman David, “Lustration Systems and Trust: Evidence from Survey Experiments in the Czech Republic, Hungary, and Poland”, American Journal of Sociology, Vol. 117, No. 4, 2012, p. 1172-1201.

[13] OECD, OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results: Building Trust in a Complex Policy Environment, Paris, OECD Publishing, 2024, https://doi.org/10.1787/9a20554b-en

[14] Peter Rožič & Yuliy A. Nisnevich, “Lustration Matters: a Radical Approach to the Problem of Corruption”, Studies in Comparative International Development, 51, 2016, p. 257.

[15] Cynthia M. Horne, “Late lustration programmes in Romania and Poland…”, op. cit., p. 346.

[16] Yuliya Zabyelina, “Lustration Beyond Decommunization: Responding to the Crimes of the Powerful in Post-Euromaidan Ukraine”, State Crime Journal, vol. 6, no. 1, 2017, p. 66.

[17] Roman David, “From Prague to Baghdad…” op. cit., p. 347-372.

[18] Roman David, “Lustration Laws in Action: The Motives and Evaluation of Lustration Policy in the Czech

Republic and Poland (1989-2001)”, Law & Social Inquiry , Vol. 28, No. 2, 2003, pp. 387-439.

[19] Cynthia M. Horne, “Assessing the Impact of Lustration…”, op. cit., p. 439.

[20] ILO, “Report of the Committee set up to examine the representations made by the Trade Union Association of Bohemia, Moravia and Slovakia (OS-CMS) under article 24 of the ILO Constitution alleging non-observance by the Czech and Slovak Federal Republic of the Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111)”, 1992:

https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=1000:50012:0::NO:50012:P50012_COMPLAINT_PROCEDURE_ID,P50012_LANG_CODE:2507005,en:NO

[21] PACE Resolution 1096 (1996), “Measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems”, Parliamentary Assembly of the Council of Europe, 1996: https://pace.coe.int/en/files/16507/html

[22] Roman David, “From Prague to Baghdad…”, op. cit., p. 356. Также см. Cynthia M. Horne, “International Legal Rulings on Lustration Policies in Central and Eastern Europe: Rule of Law in Historical Context”, Law & Social Inquiry, Volume 34, Issue 3, 2009, p. 713-744.

[23] Roman David, “Lustration Laws in Action…”, op. cit., p. 387-439.

[24] Roman David, “From Prague to Baghdad…”, op. cit., p. 354.

[25] «Контекст, в котором возникла такая система люстрации, напоминает тот, в котором появились комиссии по установлению истины. Когда внешние обстоятельства не позволяют рассмотреть преступления прошлого в суде, новое руководство выбирает альтернативный вариант – назвать виновных и разоблачить насильственный характер предыдущего режима в комиссии по установлению истины». Ibid., p. 354.

[26] Ibid.

[27] Michał Krotoszyński, “The Transitional Justice Models and the Justifications of Means of Dealing with the Past”, Oñati Socio-legal Series [online], 6 (3), 2016, p. 584-606:

https://opo.iisj.net/index.php/osls/article/download/463/901/4361

[28] Roman David, “From Prague to Baghdad…”, op. cit., p. 359.

[29] Ibid., p. 362.

[30] Ibid.

[31] Концепция люстрации для Беларуси, с. 13

[32] Michał Krotoszyński, “The Transitional Justice Models…”, op. cit.

[33] Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, University of Oklahoma Press, 1991.

[34] Helga Welsh, “Dealing with the Communist Past: Central and East European Experiences after 1990”, Europe-Asia Studies, 48, 1996, p. 422.

[35] Helga Welsh, “Beyond the National: Pathways to Diffusion”, in Lavinia Stan and Nadya Nedelsky, eds., Post-Communist Transitional Justice…, op. cit., p. 167-187.

[36] Kieran Williams, Brigit Fowler and Aleks Szczerbiak, Explaining Lustration in Central Europe: A ‘Post-Communist Politics’ Approach, Sussex European Institute Working Paper no. 62, 2003:

https://www.sussex.ac.uk/webteam/gateway/file.php?name=sei-working-paper-no-62.pdf&site=266

[37] Lavinia Stan, “Determinants of Post-Communist Transitional Justice…”, op. cit., p. 13-14

[38] Yuliya Zabyelina, “Lustration Beyond Decommunization…”, op. cit., p. 71.

[39] Kieran Williams, Brigit Fowler and Aleks Szczerbiak, Explaining Lustration in Central Europe…, op. cit.

[40] Natalia Letki, “Lustration and Democratisation in East-Central Europe”, op. cit., p. 543.

[41] Roman David, “Lustration Laws in Action…”, op. cit., p. 388-389.

[42] См. Cynthia M. Horne, “International Legal Rulings on Lustration Policies …”, op. cit., p. 713-744.

[43] Lavinia Stan, “Determinants of Post-Communist Transitional Justice…”, op. cit., p. 16-20

[44] Brian Grodsky, “Transitional Justice and Political Goods”, in Lavinia Stan and Nadya Nedelsky, eds., Post-Communist Transitional Justice…, op. cit., p. 7-29.

[45] Cynthia M. Horne, “Assessing the Impact of Lustration …”, op. cit., p. 439.

[46] Roman David, “From Prague to Baghdad…”, op. cit., p. 363-364.

[47] Ibid., p. 364.

[48] Ibid., p. 359.

[49] В марте 2007 года Комиссар по правам человека Совета Европы Thomas Hammarberg озвучил разницу между этими двумя терминами – «люстрация» и «проверка» (vetting) – как частного и более общего определений, отражающих меры в отношении лиц, которые ранее поддерживали тоталитарную систему. «Люстрация не должна превращаться в месть в отношении лиц, которые в прошлом сотрудничали с режимом», Коммиссар по правам человека Совета Европы, 19 марта 2007 г.:  https://www.coe.int/ru/web/commissioner/-/lustration-must-not-turn-into-revenge-against-former-collaborators

[50] В рамках исследования Международного центра по правосудию на переходном этапе (ICTJ), основанного на изучении опыта отдельных стран (Боснии и Герцеговины, Чешской Республики, Восточной Германии, Греции и Венгрии), анализе практики ООН и обзоре соответствующей литературы, ICTJ разработал Руководство Vetting Public Employees in Post-conflict Settings. Operational Guidelines, UNDP, 2006 : https://www.ictj.org/sites/default/files/ICTJ-UNDP-Global-Vetting-Operational-Guidelines-2006-English.pdf

[51]Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Инструменты обеспечения господства права в постконфликтных государствах. Проверка: основа для практической деятельности ООН, Нью-Йорк и Женева, 2006, с. 15:

 https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/RuleoflawVettingru.pdf

[52]Там же, с. 4.

[53] Там же, с. 27-29.

[54] Евгения Лёзина, «Цели и мотивы сторонников люстрации в странах Центральной и Восточной Европы», Уроки истории, XX век, 31 августа 2015: https://stg.urokiistorii.nppsatek.com/articles/celi-i-motivy-storonnikov-ljustracii-v

[55] Vetting Public Employees in Post-conflict Settings…, op. cit., p.15-16.

[56]Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Инструменты обеспечения господства права в постконфликтных государствах…, c. 29-30.

[57]Там же, c. 30.

[58]Там же, c. 31-32.

[59]Евгения Лёзина, «Механизмы люстрации и открытия архивов в некоторых странах ЦВЕ», Уроки истории, XX век, 1 сентября 2015 г.: https://stg.urokiistorii.nppsatek.com/articles/mehanizmy-ljustracii-i-otkrytija-arhiv

[60] Руководящие принципы Института CEELI по веттингу судей, подготовленные в результате работы группы, состоящей из правовых экспертов и 33 судей Судейской сети Центральной и Восточной Европы (Сеть объединяет более 370 судей региона). Исследование, в результате которого разрабатывались принципы в 2023-2024 гг., рассмотрело примеры ветинговых процессов 2000-х и 2010-х годов в Украине, Молдове, Грузии, Хорватии, Словакии, Албании, Боснии и Герцеговине, Сербии и Косово. Guidelines on Judicial Vetting, CEELI Institute, March 2024: https://ceeliinstitute.org/assets/resources/ceeli-guidelines-judicial-vetting.pdf

[61] «Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека. Положение в области прав человека в Беларуси в преддверии президентских выборов 2020 года и после них», A/HRC/52/68, 3 февраля 2023, пункты 53, 54 :  https://docs.un.org/ru/A/HRC/52/68

[62] Там же, пункт 56; «Доклад Группы независимых экспертов по положению в области прав человека» -  A/HRC/58/68, 7 February 2025, раздел VI: https://docs.un.org/ru/A/HRC/58/68

[63] Например, Международная платформа для Беларуси по привлечению виновных к ответственности (IAPB). См., например, Ninth Progress report, International Accountability Platform for Belarus, 2025:  https://iapbelarus.org/app/uploads/2025/11/IAPB-9th-Progress-Report_5-Nov-2025.pdf

[64] ПАСЕ, «Меры по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем», Текст принят Ассамблеей 27 июня 1996 г.: https://pace.coe.int/en/files/16507/html

[65]ECHR, Case of Turek v. Slovakia, 57986/00 (14 февраля 2006 г.).

[66] Например, в Turek v. Slovakia отказ в доступе к секретным материалам, необходимым для оспаривания мер люстрации Суд признал нарушением §2 статьи 8.

[67] Например, в Ivanovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia” давление на судебные власти посредством публикации открытого письма премьер-министра во время обжалования люстрационнных мер бывшим председателем Конституционного Суда ЕСПЧ счел нарушением пункта 1 статьи 6 Конвенции. ECHR, Case of Ivanovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia”, 29908/11 (21 января 2016 г.).

[68]  В решении по делу Ivanovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia”, Суд ссылается на Bistrovic v. Croatia, 25774/05, §§ 48 and 53, (31 мая 2007 г.), и Merot d.o.o. and Storitve Tir d.o.o. v. Croatia, 29426/08 и 29737/08, § 49, (10 декабря 2013 г.).

[69] ECHR, Case of Turek v. Slovakia; Case of Joanna Szulc v. Poland, 43932/08 (13 ноября 2012 г.); Сase of Bobek v. Poland, 68761/01 (17 июля 2007 г.).

[70] ECHR, Сase of Bobek v. Poland.

[71] ECHR, Case of Polyakh and others v. Ukraine,58812/15 and 4 others (17 October 2019). 

[72] ECHR, Case of Ivanovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia”.

[73] ECHR, Case of Polyakh and others v. Ukraine.

[74] ECHR, Case of Ivanovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia”.

[75] Там же.

[76] По принятому в Литве 16 июля 1998 года Закону «Об оценке Комитета Государственной Безопасности СССР (НКВД, НКГБ, МГБ, КГБ) и нынешней деятельности кадровых работников этой организации» (“Закон о КГБ”), бывшим сотрудникам КГБ запрещалась «[работа] в качестве адвокатов или нотариусов, сотрудников банков и других кредитных организаций, на стратегических экономических проектах, в охранных компаниях (структурах), в иных компаниях (структурах), оказывающих детективные услуги, в системах связи или в системе образования в качестве учителей, воспитателей или руководителей учреждений[;] ... [работа], требующая ношения оружия».  

[77] ECHR, Case of Polyakh and others v. Ukraine.

[78] ECHR, Case of Sidabras and Džiautas v. Lithuania, 55480/00 and 59330/00 (27 July 2004); Case of Rainys and Gasparavičius v. Lithuania, 70665/01 and 74345/01 (7 April 2005); Case of Žičkus v. Lithuania, 26652/02 (7 April 2009)

[79] ECHR, Case of Ivanovski v. “the former Yugoslav Republic of Macedonia”.

[80] ECHR, Case of ždanoka v. Latvia, 58278/00 (16 March 2006).

[81] Там же, пункт 133: «Хотя такая мера вряд ли может считаться приемлемой в контексте одной политической системы, например, в стране, где существует устоявшаяся структура демократических институтов, насчитывающая много десятилетий или столетий, она, тем не менее, может считаться приемлемой в Латвии, учитывая историко-политический контекст, который привел к ее принятию, и учитывая угрозу новому демократическому порядку, исходящую от возрождения идей, которые, если им дать возможность укорениться, могут показаться способными восстановить прежний режим».  

[82] В деле Ždanoka v. Latvia ограничение касалось только тех лиц, которые «принимали активное участие» в деятельности Коммунистической партии Латвии в конкретный и ограниченный период.

[83]  Venice Commission, Amicus Curiae Brief on the Law on determining a criterion for limiting the exercise of public office, access to documents and publishing, the co-operation with the bodies of the state security (“Lustration Law”) of "the former Yugoslav Republic of Macedonia", adopted by the Venice Commission At its 93rd Plenary Session (Venice, 14-15 December 2012), CDL-AD(2012)028-e.

[84]Venice Commission, Interim Opinion on the Law on Government Cleansing (Lustration Law) of Ukraine, adopted by the Venice Commission at its 101st Plenary Session (Venice, 12-13 December 2014), CDL-AD(2014)044, para 104.

[85] Venice Commission, Amicus Curiae Brief…, op. cit.

[86] Venice Commission, Interim Opinion on the Law on Government Cleansing (Lustration Law) of Ukraine, op. cit., para 104.

[87] Venice Commission, Adopted Final Opinion on the Law on Government Cleansing (Lustration Law) of Ukraine as would result from the amendments submitted to the Verkhovna Rada on 21 April 2015, adopted by the Venice Commission at its 103rd Plenary Session (Venice, 19-20 June 2015), CDL-AD(2015)012, para 33.

[88] Ibid., para 50.

[89] Vetting Public Employees in Post-conflict Settings…, op. cit.

[90] Ibid., p.15-16.

[91] Ibid., p. 22.

[92] Означает, что факт устанавливается при убеждении, что он скорее был, чем нет (используется обычно в гражданском процессе) – в отличие от стандарта доказывания в уголовном процессе «вне всяких разумных сомнений».

[93] Ibid., p. 22.