Наталья Мацкевич: К чему может привести денонсация Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах

На сайте Палаты представителей Беларуси появилась информация о подготовке к рассмотрению в первом чтении законопроекта «О денонсации Республикой Беларусь Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах».

Что это значит для обычных людей, сталкивающихся с нарушением их прав, что денонсация изменит в работе адвокатов и правозащитников, что это значит для Беларуси как государства и почему эта инициатива появилась именно сейчас – для ответа на эти и другие вопросы редакция defenders.by обратилась к эксперту по международному праву прав человека и системе ООН. Наталья Мацкевич - адвокат, защищавшая до лишения ее права на профессию Н.Дедка, С.Тихановского, В.Бабарико и других известных лиц, автор образовательных курсов по правам человека.

С чем вы связываете появление такой инициативы белорусских властей?

Сложно в русле правовой логики представить причины такой законодательной инициативы. Факультативный протокол (далее в тексте – Протокол, прим.ред) к Международному пакту о гражданских и политических правах (далее в тексте – Пакт, прим.ред)– это один из инструментов реализации Пакта. В Пакте признаются определенные права людей и обязанность государств-участников эти права уважать и обеспечивать.

Принятие Беларусью в 1992 году Факультативного протокола предоставило гражданам средство защиты прав человека на международном уровне. Оно реализуется путем обращения в Комитет по правам человека (далее в тексте – КПЧ, прим.ред), если государство, как считает индивид, не предоставило защиту его правам во внутренней правовой системе. Это общая практика: очень многие государства передают такую компетенцию международным судам и квазисудебным органам и пользуются их помощью и рекомендациями для того, чтобы в полной мере выполнять свои обязательства перед международным сообществом и своими гражданами и улучшать положение с правами человека внутри стран. Участниками Протокола к Пакту являются на сегодняшний день 116 государств.

В принятой в 1994 году Конституции Беларуси закреплено право каждого обращаться в международные органы за защитой прав человека (статья 61). Эта гарантия осталась и в нынешней редакции Конституции.
Беларусь ратифицировала на уровне ООН и другие договоры по правам человека (Конвенцию против пыток, Конвенцию о правах ребенка и др.), которые тоже имеют свои контрольные органы - комитеты, компетентные принимать и рассматривать индивидуальные жалобы. С этой точки зрения с целью усиления защиты прав человека государству, пользуясь своим суверенитетом и реализуя конституционные гарантии, было бы более логичным признавать эти полномочия и за другими комитетами ООН, а не отказываться от тех, которые уже были признаны. То есть правильным было бы не сужать, а, напротив, расширять возможности защиты прав человека для граждан, находящихся под юрисдикцией государства.

Однако, как мы видим, ситуация разворачивается в обратном направлении, и соображения тех, кто инициировал этот процесс, я не могу комментировать. Возможно, мы увидим какое-то юридическое обоснование этого законопроекта за пределами стандартного “с целью совершенствования правового регулирования”…

Каковы сейчас взаимоотношения между КПЧ и Беларусью и как они развивались?

После того, как парламент в 1992 году ратифицировал Протокол, в КПЧ было подано значительное количество жалоб из Беларуси (около 200 обращений уже рассмотрено). Беларусь не является членом Совета Европы, поэтому обращение с жалобой на государство в Европейский суд по правам человека никогда для нас не было доступно.

Соответственно, усилия правозащитников и адвокатов по международной защите были сосредоточены на КПЧ.

И нужно признать, что в этой области у белорусских юристов сформировалась существенная экспертность. Подаваемые из Беларуси жалобы в подавляющем большинстве случаев признаются приемлемыми, и КПЧ по большинству из них признал нарушения прав по Пакту и потребовал от государства принятия мер по восстановлению прав и/или компенсации этих нарушений. В некоторых решениях КПЧ содержатся конкретные рекомендации по изменению законодательства.

Государство же в разные периоды по-разному позиционировало себя в этих коммуникациях. Поначалу оно направляло свои возражения против жалоб, то есть участвовало в состязательной процедуре, как это и предусмотрено Протоколом. На рубеже нулевых и десятых годов вдруг появилась концепция отказа даже от переписки с КПЧ, и в течение нескольких лет государство заявляло, что не признает правил процедуры, по которым действует КПЧ, не будет участвовать в процедуре и не будет признавать итоговые соображения КПЧ.

Но после того, как в 2012 году был введен пост спецдокладчика Совета по правам человека по Беларуси (в том числе и по той причине, что государство отказывается от сотрудничества с органами ООН) начался период, когда Беларусь опять стала направлять свои возражения на индивидуальные сообщения. Хотя, отношение к итоговые соображениям КПЧ вряд ли изменилось: государство фактически так и не исполнило ни одно и них, ссылаясь на рекомендательный характер.

А как вам кажется, почему именно сейчас появилась эта инициатива?

Почему теперь новый поворот? Не хочется предполагать. Возможно, в нынешней ситуации поток жалоб в КПЧ из Беларуси значительно увеличился. С учетом предыдущей практики рассмотрения жалоб, можно уже понимать, какие нарушения будут признаны нарушением прав человека и в каком количестве – нарушения права на свободу выражения мнения, на свободу мирных собраний, права на справедливый суд, права участвовать в государственных делах, произвольные задержания, жестокое бесчеловечное обращение. В том числе, ведь подаются жалобы стратегического характера, которые показывают комплекс нарушений, который проистекает из общей неправомерной практики и из законодательства, не соответствующего Пакту. На эти жалобы практически невозможно обоснованно возразить с точки зрения международного права, как я это вижу. А принятые со временем решения КПЧ по этим жалобам покажут весь масштаб происходящего, начиная с весны 2020.

Дайджест знаковых дел, рассмотренных в КПЧ в отношении Беларуси

Тем не менее, очевидно, что такой шаг – ликвидация действия одного из важных правозащитных механизмов ООН для наших граждан - не решает проблему. Устранять ведь нужно не следствие – наличие жалоб белорусов в КПЧ, а причину – сами нарушения прав человека государством. Тех прав, которые государство обязалось соблюдать и обеспечивать по Пакту ( а сам Пакт денонсации не подлежит) и по Конституции.

Именно это задача правового государства, которым провозглашает себя Республика Беларусь по Конституции.

Кроме того, на уровне ООН действуют и другие механизмы: спецпроцедуры (спецдокладчики и рабочие группы), Универсальный периодический обзор, процедура представления периодических докладов по Пакту и другим ООНовским конвенциям, от которых нельзя «отписаться». Они по-прежнему будут выполнять свои функции и давать оценку действиям государства по исполнению международных обязательств в области прав человека, в том числе по индивидуальным сообщениям.

И, наконец, все жалобы, поданные в КПЧ до окончания процедуры денонсации, будут рассмотрены, и по ним, если они будут признаны приемлемыми, будут приняты решения. И от обязательства выполнить эти решения, так же, как и все ранее принятые ранее, государство никак не может себя освободить правомерным образом. Причем решения КПЧ не имеют сроков давности.

Это все не могут не понимать юристы, знающие хотя бы азы международного права. И если кто-то из них может повлиять на процессы, происходящие в сейчас в парламенте, то нужно иметь смелость это сказать. Ведь денонсация договора универсального уровня по правам человека может быть серьезным ударом по репутации государства. Судя по истории международных отношений, это экстраординарная ситуация.

Даже государственные лица Российской Федерации, исключенной/вышедшей из Совета Европы, заявляют, что Россия, тем не менее, признает все свои обязательства по универсальным договорам в области права человека, принятым в рамках ООН. Буквально в декабре 2021 пленум Верховного суда РФ принял постановление, в котором указал на то, что выводы КПЧ и Рабочей группы по произвольным задержаниям Совета ООН по правам человека являются достаточными поводом и основанием для вынесения прокурором постановления о возбуждении производства ввиду новых обстоятельств. То есть юридическая сила решений этих органов признана на уровне судебной системы РФ.

Подробнее об обращениях в Рабочую группу по произвольным задержаниям и как это можно использовать в Беларуси – смотрите в статье.

Литва, с которой Беларусь имеет куда более длительную общую правовую историю, чем с Россией, безусловно признает компетенцию КПЧ, и в ней созданы механизмы полного выполнения решений КПЧ.

С этой точки зрения, позиция, которую, например выразил зам министра иностранных дел Беларуси Амбразевич на Пекинском форуме, что «попытка универсализировать концепцию прав человека через создание международных договоров фактически провалилась» (Источник) выглядит, мягко говоря, странной. Концепция прав человека по природе своей универсальна, потому что человек остается человеком вне зависимости от того, где он/она рождается и живет. А система, защищающая права человека, может «провалиться» только тогда, когда ее разваливают сами государства, которыми она изначально, напомню, и создана.

К каким последствиям для обычных граждан приведет денонсация Протокола?

В статье 12 Факультативного протокола содежится порядок и последствия его денонсации. После прохождения процедуры внутренней денонсации (принятия закона) МИД отправляет вербальную ноту депозитарию - Генеральному Секретарю ООН. Денонсация вступает в силу через три месяца со дня получения этого уведомления Генеральным секретарем. Денонсация не препятствует продолжению применения положений Протокола к любому сообщению, представленному в соответствии со ст. 2 Протокола до даты вступления денонсации в силу.

Поэтому сейчас и еще в течение трех месяцев после регистрации такого уведомления офисом Генерального секретаря ООН граждане и их представители могут представлять на рассмотрение Комитета свои письменные сообщения. Представить – это означает направить по электронной и убедиться, что это сообщение было получено Группой по петициям. Получение подтверждается автоматическим письмом по электронной почте. Получение нужно отличать от регистрации, которая производится по решению спецдокладчика КПЧ по новым сообщениям и срочным мерам, и может быть значительно позже даты получения.

Подробнее об алгоритме подготовки обращения в КПЧ – в материале.

Думаю, что те сообщения, которые уже готовы для направления, нужно поторопиться направить. Но вряд ли следует пренебрегать качеством и обоснованностью жалобы, потому что если по ней возникнут дополнительные вопросы, то датой представления сообщения уже может стать не первоначальная дата, а день направления заявителем ответов на дополнительные вопросы.
В дальнейшем, когда денонсация вступит в силу, КПЧ уже не сможет принимать и рассматривать индивидуальные сообщения, так как такая компетенция в отношении того или иного государства имеется у КПЧ только в силу участия государства в Протоколе.

Повлияет ли это на работу других механизмов ООН в отношении Беларуси: на страновые доклады, на работу спецдокладчика?

Предоставление периодических докладов о выполнении Пакта государством – это условие самого Пакта. То есть это обязательство не прекращается денонсацией Протокола. Спецдокладчики – это вообще не договорные механизмы. Они назначаются Советом по правам человека ООН, который своей резолюцией дает определенный мандат каждому/каждой из них. Поэтому денонсация Протокола никак не влияет на их работу, за исключением того, что, предвижу, у них этой работы в отношении Беларуси прибавится.

Что значит денонсация Протокола для адвокатов и правозащитников? Сильно ли изменится методика защиты в суде? Изменится ли набор норм, на которые ссылаются адвокаты при защите права на собрания и ассоциации, свободу слова и т.д.?

Обязанность адвокатов применять все доступные правовые средства при защите клиентов тоже не меняется. Да, круг инструментов сужается, и сообщение в КПЧ может уже не будет доступно (хотя хотелось бы надеяться, что до этого не дойдет). Но нормы Пакта, который действует в любом случае, - это часть внутригосударственной правовой системы (это подтверждает Конституционный Суд в своих решениях), а тем более применимы нормы Конституции, которая содержит практически такой же каталог прав, как и Пакт, и признает приоритет общепризнанных принципов международного права, среди кторых – принцип добросовестного исполнения международных договоров.

Потому аргументация, основанная на правах человека, – это допустимый и необходимый правовой инструмент.

Не знаю, существует ли общая «методика» защиты, но те, кто этими аргументами пользовался, не думаю, что откажутся от них, так же как от использования других ООНовских механизмов, если обращение в КПЧ станет недоступным.

Оригинальная статья на сайте www.defenders.by