«Предъявите аккредитацию!» Игнорирование соображений необходимости и пропорциональности на примере произвольных ограничений журналистской деятельности

В июне 2023 года Комитет по правам человека вынес очередное соображение в отношении Республики Беларусь. Предмет жалобы заявителей — необходимость получать аккредитацию для возможности осуществления журналистской деятельности для иностранных СМИ и необоснованно серьезные санкции за нарушение данного требования как нарушение гарантируемого им права на свободу выражения мнений, включающую право на получение и распространение информации.

В этом материале правозащитная организация "Право на защиту" предлагает обратить внимание на данное соображение и подсвечиваемую в нем проблему, актуальную, к сожалению, для беларусской модели правоприменения в целом, а именно — некритичные отсылки к букве закона (в данном случае содержащего уже искаженное, подрывающее смысл гарантируемого права ограничение в виде аккредитации) без оценки необходимости применения данного конкретного ограничения права человека в данной конкретной ситуации, его соразмерности цели, которую преследует ограничивающий. Так механизм, изначально призванный упростить журналистам освещение мероприятий и событий ограниченного доступа, стал удобным инструментом для произвольного ограничения права на доступ к информации, подкрепленным несоразмерной административной санкцией.

Каким условиям должны удовлетворять допустимые ограничения права в описанной ситуации в случае, если государство ориентируется на ценность верховенства права и соблюдение своих международных обязательств?

В чем дело?

В июне Комитет по правам человека (КПЧ) опубликовал соображение по жалобам №2911/2016, 3081/2017, 3137/2018, 3150/2018. Четыре беларусских журналиста — Татьяна Смоткина, Змитер Лупач, Тамара Щепеткина и Лариса Щирякова — обратились в Комитет с жалобами на нарушение Беларусью их права на получение и распространение информации. Журналистов объединяют общие фактические обстоятельства: в различное время они готовили материалы, которые впоследствии были опубликованы на порталах зарегистрированных в Польше СМИ "Бе**ат" и "Радыё Ра**я". В отношении всех заявителей беларусские суды установили нарушение ст. 22.9 КоАП («Нарушение законодательства о средствах массовой информации») за незаконное изготовление и распространение распространение продукции средств массовой информации на порталах иностранных СМИ ввиду отсутствия аккредитации журналиста иностранного СМИ — и назначили штрафы (в размере от 200 евро каждому журналисту). Заявители утверждали, что требование аккредитации и административное преследование необоснованно ограничивают право, предоставленное им статьей 19 Пакта.

Члены Комитета согласились с журналистами и признали: требование получать аккредитацию МИДа для возможности осуществления профессиональной деятельности, равно как присуждение штрафа за ее отсутствие — меры, ограничивающие возможность реализации данного права. Следовательно, они должны удовлетворять установленным Пактом критериям: быть законными, необходимыми и соразмерными относительно преследуемой государством легитимной цели.

Необходимость получать аккредитацию — требование закона. Законно — значит, разумно, необходимо и пропорционально, разве не так?

Тот факт, что какое-либо ограничение права человека предписано нормой национального права, еще не говорит о том, что оно легально с точки зрения международных обязательств государства. Комитет предъявляет свои требования к национальному законодательному регулированию: среди прочего, оно не должно искажать суть рассматриваемого права, изменяя соотношение между нормой (когда у человека есть определенное право) и исключением (когда право ограничивается); ограничения должны устанавливаться, исходя из четких критериев, без наделения неограниченными дискреционными полномочиями лиц, которым поручено ее применение. Кроме того, ограничение должно служить одной из заявленных легитимных целей. В рассматриваемом соображении речь идет о пункте 2 статьи 19 Пакта, позволяющей ограничивать право исключительно a) для уважения прав и репутации других лиц; b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Принимаемые меры в каждом конкретном случае (а не категориально, для неопределенной группы лиц) должны быть необходимыми для достижения этой цели, представляя собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат — и быть соразмерными защищаемому интересу.

В данном материале можно подробнее ознакомиться с логикой, которой должны сопровождаться ограничения прав человека, и примерами ее применения (в частности, ответом на вопрос «почему ссылки судьи на наличие в УПК нормы о возможности проведения закрытого судебного заседания недостаточно для того, чтобы данное ограничение права считалось легитимным»).

В нашем случае, несмотря на то, что наличие аккредитации журналиста иностранного СМИ для осуществления профессиональной деятельности в Республике Беларусь является требованием Закона о СМИ, государству следовало обосновать необходимость и соразмерность данного требования легитимной цели. Должное обоснование так и не было представлено, в коммуникации с Комитетом государство ограничилось замечанием о том, что требование аккредитоваться «имеет целью создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и не может пониматься как ограничение в терминах пункта 3 статьи 19 Пакта». Отсутствие должной оценки вышеупомянутых критериев позволило Комитету установить, что Беларусь нарушила статью 19 Пакта посредством безосновательного принятия чрезмерно ограничительных мер.

Что Комитет считает «необходимой» и «пропорциональной» мерой?

Соображение по жалобе журналистов в очередной раз позволяет понять, как работает мышление, ставящее во главу угла суть права человека, рассматривающее любое ограничение как то, что может уничтожить или свести на нет смысл защищаемого права — и, следовательно, относящееся к любому ограничению как к исключению из общего правила, которое нуждается в обосновании в каждом конкретном случае.

Эту логику можно проследить и на примере соотношения Комитетом права на поиск, получение и распространение информации и инструмента аккредитации как ограничения этого права.

В своей аргументации члены Комитета ссылаются на Замечание общего порядка №34, в котором установлено: «..существование общих государственных систем регистрации журналистов или выдачи им лицензий является несовместимым с пунктом 3 [статьи 19, предоставляющим возможность ограничения права]. Ограниченные аккредитационные меры допустимы лишь в случаях, когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер и должны применяться в соответствии со статьей 19 и другими положениями Пакта на основе объективных критериев и с учетом того, что журналистские функции выполняет широкий круг лиц». Следовательно, общее отношение к аккредитации как к разрешению заниматься профессиональной деятельностью (сбор и распространение информации) недопустимо, это ограничение, которое не может быть обосновано пропорциональностью и необходимостью без уничтожения смысла защищаемого права.

Ситуации, в которых аккредитация все же может использоваться, и условия, которым ее использование должно отвечать, детализируются в обязательствах Беларуси в рамках ОБСЕ. Представитель ОБСЕ по вопросам СМИ подчеркивает: «Аккредитация требуется только для участия в официальных мероприятиях и визитах или для доступа в места с ограниченным пространством, а также в места, которые закрыты для публики по причинам безопасности. В остальных случаях аккредитация не является необходимой.»

Поскольку право на сбор и распространение информации носит трансграничный характер, оно требует защиты журналистов иностранных СМИ, не позволяет отказывать им во въезде в страну на произвольных основаниях; в целом суть аккредитации едина и для национальных журналистов, и для журналистов иностранных СМИ и представляет собой лишь способ обеспечить присутствие корреспондентов на официальных мероприятиях, в зонах стихийных бедствий, военных конфликтов и так далее.

При этом стандарты ОБСЕ содержат разумное обоснование для существования отдельной системы аккредитации журналистов иностранных СМИ (например, упрощение предоставления таким специалистам дополнительной помощи в стране пребывания в виде охраны или гидов, предоставление журналисту, планирующему вести регулярные репортажи в определенной стране, возможности обращения за многократной визой).

Таким образом, аккредитация, в любом случае являющаяся ограничением права на получение и распространение информации, может быть обоснованной и легитимной мерой в случае, если

• представляет собой не общее разрешение на профессиональную деятельность, но систему, которая упрощает освещение журналистами мероприятий и локаций с ограниченным доступом, а также является вспомогательным инструментом для упрощения деятельности иностранных журналистов;

• по-прежнему удовлетворяет трехчастному тесту — предусматривается законом, а кроме того — соответствует легитимной цели и является необходимой в конкретной ситуации;

• решение о предоставлении аккредитации принимается в рамках прозрачной процедуры на основании понятных и недискриминационных критериев, опубликованных заранее, с возможностью обжалования принятого решения.

Произвольное применение инструмента аккредитации (пусть даже вслед за буквой национального закона) для «фильтрации» неугодных журналистов и осуществления контроля за содержанием публикаций уничтожает смысл защищаемого права и является нарушением международных обязательств государства.

Соображение КПЧ вынесено по фактическим обстоятельствам 2015-2017 гг. Возможно, практика изменилась в лучшую сторону?

Ссылки в данном разделе статьи не являются прямыми. К сожалению, практика применения беларусскими государственными органами антиэкстремистского законодательства, неоднократно признанная несоответствующей международным стандартам, продолжает ухудшаться. Даже при несогласии с такой практикой, ее приходится учитывать. В связи с тем, что мы хотели бы как можно дольше быть доступными из Республики Беларусь без дополнительных усилий, прямые ссылки будут выноситься за пределы наших информационных источников.

Нет. В настоящее время беларусское законодательство по-прежнему требует от журналистов иметь при себе аккредитацию для подтверждения их права на освещение деятельности государственных организаций и других учреждений, а в случае журналистов иностранных СМИ — права осуществлять профессиональную деятельность как таковую. ОБСЕ выразила обеспокоенность таким извращенным пониманием аккредитации еще в 2008 году, когда разрабатывался будущий Закон о СМИ. С тех пор в Закон неоднократно вносились изменения, тем не менее, на практике аккредитация по-прежнему применяется как ограничительный инструмент: журналистам иностранных СМИ часто не предоставляют (ссылка № 1) аккредитацию вовремя или отказывают в ней на произвольных основаниях, попутно запрещая (ссылка №2) въезд в страну (в 2020 году положение журналистов иностранных СМИ только ухудшилось), в то время как журналистам беларусских СМИ отказывают в доступе в государственные органы и суды:

«В практике взаимоотношений СМИ и государственных органов часто встречается (ссылка № 3) ситуация, когда аккредитация журналистов на официальные мероприятия используется чиновниками как способ давления на редакции и их корреспондентов. Неаккредитованных журналистов не пускают на заседания, аккредитованные же находятся под контролем.»

Отметим ответ (ссылка № 4) Верховного суда на направленное в 2019 году обращение БАЖ относительно гарантии доступа журналистов с профессиональной техникой на судебные заседания, в котором подчеркивается, что журналисты могут воспользоваться возможностью предварительной аккредитации в судах для сообщения о намерении посетить судебное заседание — но не обязаны это делать. При этом практика показывает, что журналистов не пускали на судебные заседания и в 2020, и в 2021 году — ввиду наличия техники (ссылка № 5), «заполненности зала» (ссылка № 6), соображений «безопасности участников уголовного процесса». В приведенных случаях очевидны несоразмерность и отсутствие насущной необходимости подобного ограничения прав журналистов. Практика использования требования об аккредитации в качестве произвольного основания для недопуска на судебное заседание распространилась (ссылка № 7) и на дипломатов. Соблюдение принципа плюрализма в аккредитации СМИ при государственных органах можно оценить на примере Совета Республики.

Таким образом, замечания Комитета, отраженные в новом соображении, к сожалению, остаются актуальными. Законодательное регулирование по-прежнему содержит уже искаженное, в сути своей ограничительное представление об аккредитации. Применение подобных норм в отсутствие каких бы то ни было соображений о необходимости и пропорциональности — и, тем более, административное преследование в виде назначения крупных штрафов за невыполнение требования о получении аккредитации — уничтожает суть гарантируемого статьей 19 Пакта права, которое Республика Беларусь добровольно обязалась уважать, защищать и обеспечивать еще в 1973 году.

Оригинал публикации на сайте "Права на защиту"